Prispevčna kapica, financiranje socialnih pravic in meje referendumskega odločanja

Fiskalna vzdržnost, socialna kapica in odgovornost zakonodajalca v pravni in socialni državi

Mag. Franc Derganc, www.modro-poslovanje.si

Analitiko izvedel: AITAXIN SLO

Znanstveni razpravljalni članek · Čistopis · 7. november 2026

 

Povzetek

Prispevek obravnava kolumno dr. Bogomirja Kovača »Zablode Janševe vlade« ter njegovo presojo fiskalnih, razvojnih in distribucijskih učinkov Zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (ZIURS). Razpravo razširja na ustavnopravne posledice sprememb prispevnih osnov, primerljivost položajev zaposlenih, samozaposlenih in kmetov ter odgovornost države za delovanje socialnih zavarovanj. Na podlagi normativne analize, izbrane tuje sodne prakse in avtorjevih raziskav predlaga model presoje, ki povezuje fiskalne, razvojne, distribucijske, ustavnopravne, institucionalne in procesne učinke zakonodaje. Osrednja teza je, da mora zakonodajalec ob pomembni spremembi socialnih prispevkov že pred glasovanjem ugotoviti, kdo bo razbremenjen, kdo bo prevzel morebitni izpad prihodkov in kako bodo zagotovljene pravice zavarovancev.

Ključne besede — ZIURS, socialna kapica, socialni prispevki, prispevna sposobnost, zakonodajni postopek, socialni dialog, socialna država, IPVU.

1. Uvod

V razpravi o ZIURS zagovorniki poudarjajo konkurenčnost in razvojne spodbude, nasprotniki pa posledice za solidarnost in porazdelitev javnih bremen. Bogomir Kovač v kolumni, objavljeni v Mladini 6. novembra 2026, opozarja na poenostavitve na obeh straneh. Dvomi o napovedanem razvojnem preboju in hkrati zavrača oceno, da bi zakon koristil izključno najbogatejšim. Njegova končna ocena temelji predvsem na presoji gospodarskih in javnofinančnih učinkov (1).

Sprememba socialnih prispevkov zahteva širšo analizo. Prispevki so na eni strani obveznost posameznikov in delodajalcev, na drugi pa vir financiranja pravic iz socialnih zavarovanj. Znižanje bremena za eno skupino zato odpira vprašanje, kako se bo spremenil položaj drugih zavarovancev in kako bo država zagotavljala delovanje posameznih zavarovanj. Prispevek ta vprašanja obravnava na primeru besedila ZIURS, ki ga je Državni zbor sprejel 11. maja 2026 in o uveljavitvi katerega je bil razpisan zakonodajni referendum (2), (3).

2. Doseg Kovačeve kritike

Kovačeva analiza odpira tri vprašanja. Razvojno vprašanje je, ali lahko davčna ali prispevna razbremenitev dokazljivo poveča produktivnost, investicije ali zaposlenost. Fiskalno vprašanje je, kako se zaradi razbremenitve spremenijo prihodki in izdatki države. Distribucijsko vprašanje je, kdo pridobi, v kakšnem obsegu in kdo prevzame morebitno dodatno breme. Dokazna zahteva velja za obe strani razprave. Predlagatelj mora pojasniti, na čem temeljijo pričakovane koristi, kritik pa mora razkriti predpostavke, od katerih je odvisna njegova ocena končnega učinka (1).

Ustavnopravna presoja zahteva še primerjavo položajev, ki jih zakon obravnava različno, ter ugotovitev stvarnih razlogov za razlikovanje. Pri tem so pomembni načeli pravne in socialne države iz 2. člena Ustave, enakost pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena, pravica do socialne varnosti in skrb države za delovanje obveznih zavarovanj iz 50. člena ter zakonitost javnih dajatev iz 147. člena. Javnofinančna ocena pokaže spremembo prihodkov. Ustavnopravna presoja preveri, kako je zakonodajalec utemeljil porazdelitev bremen in uredil varstvo pravic (4).

3. Socialna kapica v ZIURS

ZIURS v 14. členu v Zakon o prispevkih za socialno varnost dodaja 6.a člen. Ta določa najvišjo mesečno osnovo 7.500 EUR za vse zavezance in prispevke po navedenem zakonu. Kadar obračunska osnova presega ta znesek, se prispevki, ki jih zajema določba, obračunajo od 7.500 EUR. Obseg ukrepa je torej treba ugotavljati po posameznih vrstah prispevkov in njihovih zakonskih podlagah (2).

Pri presoji kapice je pomembno razmerje med plačanimi prispevki in pravicami iz posameznega zavarovanja. To razmerje se med zavarovanji razlikuje, prav tako vloga solidarnosti. Podatek, da so neposredno razbremenjene osnove nad pragom, pove, kdo lahko od ukrepa pridobi. Za presojo višine in obsega kapice je treba ugotoviti še, koliko prihodkov izgubi posamezna blagajna, kakšne pravice financira in kateri razlogi upravičujejo izbrano mejo (4), (5).

4. Zaposleni, samozaposleni in kmetje

Kovačeva kritika odpira vprašanje, komu ZIURS namenja razbremenitve (1). Pri socialni kapici je prvi odgovor razviden iz zakona. Neposredno razbremenitev prinaša zavezancem, katerih prispevna osnova presega 7.500 EUR. Za presojo pravičnosti celotne spremembe pa moramo pogledati tudi spodnji del dohodkovne lestvice. Tam je pomembno, kako se prispevna osnova določa zaposlenim, samozaposlenim in kmetom ter kaj se z njihovo obveznostjo zgodi, če dohodek upade ali ga začasno izgubijo (2), (7).

Pri zaposlenem je prispevna osnova praviloma povezana s plačo in drugimi upoštevnimi prejemki. Pri samozaposlenih in kmetih je treba upoštevati pravila o zavarovalni osnovi, zakonske omejitve in posebnosti posamezne zavarovalne podlage. ZIURS poleg zgornje meje iz 14. člena v 21. členu določa posebno zavarovalno osnovo za določene samozaposlene in kmete z nizkimi prihodki. Učinke obeh ukrepov je treba najprej prikazati ločeno in nato ugotoviti, kako skupaj spreminjata porazdelitev prispevnih bremen (2), (6).

Za presojo enakosti je pomembno, koliko prispevkov oseba dejansko plača glede na svojo ekonomsko sposobnost in kakšen obseg pravic ima iz zavarovanja. Različen način ustvarjanja dohodka, različna zavarovalna tveganja ali različen obseg pravic lahko utemeljijo različno ureditev. Če se pri primerljivih položajih obremenitev bistveno razlikuje predvsem zaradi formalnega statusa, mora zakonodajalec pojasniti, kako je ta razlika povezana z namenom prispevka. To je posebej pomembno pri osebi z nizkim ali prekinjenim dohodkom, pri kateri zakonsko določena osnova vztraja kljub bistveno slabši plačilni sposobnosti (4), (7).

Sklep poglavja. Kovačevo vprašanje, kdo od ZIURS pridobi, je pri prispevkih treba dopolniti z vprašanjem, kdo po spremembi še naprej nosi breme in zakaj. Za presojo po drugem odstavku 14. člena Ustave bi moral zakonodajalec pokazati, kako se po novem razlikujejo dejanska bremena primerljivih zaposlenih, samozaposlenih in kmetov ter kateri stvarni razlogi te razlike upravičujejo. Z vidika 50. člena Ustave bi moral obenem pojasniti, kako bo po razbremenitvi zagotovljeno financiranje pravic iz prizadetih zavarovanj. Prav v tem je prispevek tega poglavja h Kovačevi kritiki. Porazdelitev koristi odpre razpravo o pravičnosti ukrepa, primerjava dejanskih bremen in pravic pa omogoči presojo njegove ustavne utemeljenosti (1), (4), (5), (7).

5. Solidarnost in financiranje socialnih zavarovanj

Primerjava zaposlenih, samozaposlenih in kmetov pokaže, kako se prispevčna bremena porazdelijo med zavarovance. Z vidika solidarnosti je enako pomembno, kdo po razbremenitvi še naprej financira pravice iz socialnih zavarovanj. Če kapica ob nespremenjenih drugih pogojih zmanjša prihodke posamezne blagajne, je učinek odvisen od obsega izpada in načina njegovega pokritja. Če razliko prevzame državni proračun, lahko pravice zavarovancev ostanejo enake, spremeni pa se porazdelitev stroškov njihovega financiranja. Zato je treba poleg koristi za razbremenjene zavezance prikazati tudi, kdo prevzame finančno breme in kako zanesljiv je nadomestni vir (2), (4), (5).

Ustavna podlaga za to presojo je v povezavi 2., 14. in 50. člena Ustave. Drugi člen Slovenijo opredeljuje kot pravno in socialno državo. Prvi odstavek 50. člena zagotavlja pravico do socialne varnosti pod pogoji, ki jih določa zakon, drugi odstavek pa državi nalaga, da obvezna socialna zavarovanja ureja in skrbi za njihovo delovanje. Drugi odstavek 14. člena zahteva stvarno utemeljitev razlik med zavarovanci, ki so glede na namen ukrepa v primerljivem položaju. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-146/22 pri presoji nadomestila iz invalidskega zavarovanja poudarilo, da ima zakonodajalec pri urejanju socialne varnosti široko polje presoje, omejeno med drugim z načeloma enakosti in zaupanja v pravo. Zakonodajalec torej lahko spremeni prispevno osnovo ali način financiranja. Pri tem mora biti mogoče preveriti, zakaj je izbrana porazdelitev bremen stvarno utemeljena in kako bo sistem po spremembi še zagotavljal pravice (4), (13).

Primerjalna sodna praksa pokaže, kako sodišča preverjajo konkretne učinke solidarnosti. Češko Ustavno sodišče je v odločbi Pl. ÚS 8/07 razveljavilo določbo o izračunu pokojninske osnove. Pri presoji je tehtalo povezavo med preteklimi dohodki in višino pokojnine ter potrebo, da sistem zagotovi dostojno materialno varnost tudi osebam z nižjimi dohodki. Italijansko Ustavno sodišče je v sodbi 173/2016 dopustilo začasni solidarnostni prispevek od višjih pokojnin. Za njegovo presojo so bili pomembni namen ukrepa znotraj pokojninskega sistema, omejeno trajanje in sorazmernost bremena. Obe odločbi se nanašata na pokojninske ureditve. Za ZIURS sta pomembni po načinu presoje, ki zahteva ugotovitev, komu ukrep koristi, koga obremeni, čemu služi in kako vpliva na pravice iz zavarovanja (28), (29).

Sklep poglavja. Kovač sprašuje, kdo bo pokril javnofinančne posledice ZIURS (1). Pri prispevčni kapici je treba na to odgovoriti za vsako prizadeto socialno blagajno posebej. Iz gradiva, ki je bilo zakonodajalcu na voljo pred glasovanjem, bi moralo biti razvidno, koliko prihodkov bo predvidoma izpadlo, kdo jih bo nadomestil in kako bodo pravice zagotovljene tudi ob slabšem gospodarskem razvoju. Šele takšna analiza omogoča presojo, ali kapica ob razbremenitvi dela zavezancev ohranja pogoje za delovanje socialnih zavarovanj. Tu se Kovačeva fiskalna kritika neposredno poveže z ustavno odgovornostjo države po 50. členu Ustave (4), (5), (11), (13)

6. Primerjalnopravna perspektiva EU-27

Primerjalna raziskava socialne kapice zajema izbrane evropske ureditve in ustavnosodne odločbe. Njena prva ugotovitev je, da se kapice razlikujejo po višini, obsegu in vlogi v posameznem zavarovanju. V Nemčiji na primer leta 2026 znaša mesečna zgornja meja prispevne osnove 5.812,50 EUR za zdravstveno zavarovanje in zavarovanje za dolgotrajno oskrbo ter 8.450 EUR za splošno pokojninsko zavarovanje in zavarovanje za primer brezposelnosti. Nemški primer zato odpira konkretno vprašanje za ZIURS. Zakaj je zakonodajalec izbral skupno mejo 7.500 EUR za prispevke, ki jih zajema 14. člen, in kako je upošteval razlike med njihovimi nameni, viri financiranja in pravicami, ki jih krijejo? (2), (5), (27).

Druga ugotovitev je, da je treba zgornjo mejo presojati skupaj z obremenitvijo pri nizkih dohodkih. Belgija samozaposlenim v finančnih težavah pod določenimi pogoji omogoča znižanje začasnih prispevkov, plačilni načrt ali oprostitev. Portugalska pri določenih kombinacijah zaposlitve in postranske dejavnosti upošteva višino dohodka iz dejavnosti in obseg že obstoječega zavarovanja. Za ZIURS to pomeni, da je treba učinek kapice iz 14. člena analizirati skupaj s posebno osnovo za določene samozaposlene in kmete iz 21. člena. Šele skupni prikaz pokaže, koliko pridobijo zavarovanci nad zgornjo mejo, kakšno breme ostane osebam z nizko prispevno sposobnostjo in kako oba ukrepa vplivata na prihodke socialnih blagajn (2), (7), (17), (18).

Tretja ugotovitev zadeva ustavnopravno utemeljitev in postopek sprejetja. Portugalsko Ustavno sodišče je v posebnem poklicnem sistemu ugotovilo nesorazmernost konkretne minimalne osnove, pri kateri zavarovanka ni mogla doseči razvrstitve v nižji prispevni razred. Nemško Zvezno ustavno sodišče je v drugače zasnovanem zdravstvenem zavarovanju posebno minimalno osnovo dopustilo. Poljska odločba o odpravi zgornje meje pokojninskih in invalidskih prispevkov pa kaže, da ima lahko napaka pri sprejetju prispevčnega zakona samostojen ustavnopravni pomen. Za presojo ZIURS so zato pomembni tako dejanski učinki ukrepa in razpoložljiva socialna varovala kot tudi kakovost podlag, na katerih je zakonodajalec odločal (23)–(25).

Primerjalni sklep. Kovač dvomi, da bodo pričakovani razvojni učinki ZIURS upravičili njegove javnofinančne posledice (1). Primerjalna analiza to kritiko konkretizira. Zakonodajalec bi moral pred glasovanjem pokazati, zakaj je izbrana prav meja 7.500 EUR, zakaj velja za ta nabor prispevkov, kdo pridobi v primerjavi z zavarovanci z nižjo prispevno sposobnostjo in kako bo pokrit izpad v posamezni blagajni. Sklicevanje na obstoj kapic v tujini brez teh odgovorov ne utemelji slovenske rešitve. Izbrani evropski primeri dajejo konkretna merila za njeno presojo, primerjalna matrika vseh 27 držav pa ostaja odprta (5), (7).

7. Referendum in zakonodajna tehnika

Primerjalna analiza je pokazala, da je treba socialno kapico presojati glede na njene učinke na prispevna bremena, prihodke socialnih blagajn in pravice zavarovancev. ZIURS odpira tudi vprašanje, kdo sme o teh učinkih odločati. Kovač opozarja, da združevanje vsebinsko različnih ukrepov v enem zakonu volivcem otežuje presojo, kaj s svojim glasom podprejo ali zavrnejo. Pri prispevčni kapici pa se postavlja še globlje vprašanje. Če je namen referendumske izjeme med drugim varovati financiranje socialne države, zakaj naj bi zajela tudi glasovanje, s katerim bi volivci lahko zavrnili zmanjšanje prihodkov socialnih blagajn? (1), (4), (9), (30).

Druga alineja drugega odstavka 90. člena Ustave izključuje zakonodajni referendum o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu za izvrševanje državnega proračuna. Besedilo izjeme ne razlikuje med zvišanjem in znižanjem dajatev. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-106/26 z dne 24. julija 2026 pojasnilo, da neposredna ogroženost finančne stabilnosti po veljavni ureditvi ni dodaten pogoj za uporabo izjeme. Pri ZIURS je ugotovilo, da 14. člen z določitvijo najvišje prispevne osnove 7.500 EUR posega v bistveni element obvezne dajatve. Ker pa vsebine zunaj ustavnih izjem po obsegu in pomenu niso bile podrejene bistveni vsebini zakona, je razveljavilo sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma. Referendum je bil tako dopusten o ZIURS kot celoti. Odločba je rešila vprašanje dopustnosti glasovanja o tem zakonu, vsebinska ustavnost kapice pa je ostala odprta (2), (4), (8).

Vprašanje notranje skladnosti Ustave je, kako referendumsko izjemo iz 90. člena uskladiti z ljudsko suverenostjo iz 3. člena, pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena ter načelom socialne države in obveznostjo zagotavljanja delovanja socialnih zavarovanj iz 2. in 50. člena. Omejitev neposrednega odločanja je z vidika socialne države razumljiva, kadar varuje prihodke, potrebne za zagotavljanje socialnih pravic. Če bi zavrnitev zakona, ki znižuje prispevke, ohranila te prihodke, pa je prepoved glasovanja težko utemeljiti z istim razlogom. Tudi pri zvišanju prispevkov je treba razlikovati med zavrnitvijo, ki bi ogrozila financiranje obstoječih pravic, in zavrnitvijo, ki bi preprečila načrtovano širitev. Pri obeh vrstah sprememb je pomembno tudi, kakšno breme nosijo zavezanci. Upoštevati je treba varstvo zasebne lastnine iz 33. člena in socialno funkcijo lastnine iz 67. člena Ustave. Smer spremembe dajatve sama zato še ne pove, ali bi prepoved referenduma v konkretnem primeru služila svojemu namenu (4), (8), (30).

Mediana dohodkov je lahko skupno merilo za presojo porazdelitve teh bremen. Vrednota, ki jo to merilo izraža, je varovanje življenjskega standarda ljudi z običajnimi in nižjimi dohodki ob zagotavljanju dostopa do socialnih pravic. Za takšno izhodišče je mogoče pričakovati široko podporo. Pri ZIURS bi ga lahko uporabili tako, da bi poleg neposredne razbremenitve osnov nad 7.500 EUR prikazali tudi posledice za ljudi z dohodki okoli mediane in pod njo. Če bi se izpad prihodkov pozneje pokrival z drugimi dajatvami, bi bilo treba ugotoviti, kdo bi jih plačal. Če bi prilagoditev zajela socialne pravice, bi bilo treba pokazati, katere pravice bi se spremenile in koga bi to prizadelo. Tako bi volivci lahko presodili, ali razbremenitev ene skupine spremlja prenos stroškov na druge in ali je takšna porazdelitev upravičena.

Sklep poglavja. Kovačeva kritika pokaže, kako lahko odločanje o vsebinsko raznovrstnem zakonu postane glasovanje o zaupnici vladi. Ustavnopravna analiza pokaže še, da je lahko med namenom referendumske izjeme in njenim učinkom konkretno neskladje. Če bi ljudstvo z zavrnitvijo zakona ohranilo vire socialnih zavarovanj, prepovedi takega glasovanja ni mogoče prepričljivo utemeljiti z varstvom teh istih virov. To je razlog za ustavodajno razpravo o natančnejši ureditvi 90. člena. Njeno izhodišče bi moralo biti vprašanje, kaj bi zavrnitev konkretnega zakona pomenila za financiranje pravic in porazdelitev bremen. Pri ZIURS pa dopustnost referenduma o celotnem zakonu pušča odprto samostojno vprašanje, ali je zakonodajalec prispevčno kapico vsebinsko utemeljil v skladu z Ustavo (1), (4), (8), (30).

8. Fiskalni svet in meje fiskalne presoje

Prejšnje poglavje je odprlo vprašanje, ali bi zavrnitev zakona ogrozila financiranje socialne države ali ohranila njene prihodke. Odgovor je odvisen od tega, s čim primerjamo učinke zakona. Pri ZIURS je zato pomembna analiza Fiskalnega sveta, ki je ocenil razliko med uveljavitvijo zakona in scenarijem brez njegovih ukrepov. Ta primerjava daje podlago za presojo Kovačeve trditve, da pričakovani razvojni učinki ne bi pokrili javnofinančnih posledic zakona. Za presojo socialne kapice pa je treba ob skupnem saldu ugotoviti še, katera blagajna izgubi prihodke in kdo prevzame financiranje pravic (1), (10), (11).

Kaj pokaže analiza ZIURS

Fiskalni svet je septembra 2026 ocenil, da bi ZIURS v letu 2027 neposredno poslabšal javnofinančni saldo za približno 1,2 milijarde EUR oziroma 1,5 odstotka napovedanega BDP. Ocena zajema celoten zakon, vključno z začasnimi ukrepi. Fiskalni svet je predvidel, da bi zakon verjetno spodbudil gospodarsko rast, vendar v nobeni simulaciji povratni učinki večje gospodarske aktivnosti niti po desetih letih niso v celoti pokrili začetnega poslabšanja salda. Analiza tako podpira Kovačev fiskalni pomislek, hkrati pa dopušča možnost višje rasti. Ločiti je treba vprašanje, ali zakon spodbuja gospodarsko aktivnost, od vprašanja, ali je ta spodbuda dovolj velika, da pokrije njegov javnofinančni strošek (1), (11).

Za prispevčno kapico iz 14. člena je Fiskalni svet v letu 2027 ločeno ocenil približno 265 milijonov EUR neposrednega poslabšanja salda. Ocena upošteva izpad socialnih prispevkov in višje prihodke od dohodnine. Zaradi omejenih podatkov pa vanjo ni vključil morebitnih prihrankov države kot delodajalca pri stroških dela. Za posebno osnovo za določene samozaposlene in kmete iz 21. člena je ocenil še približno 132 milijonov EUR neposrednega poslabšanja salda. Ti oceni omogočata ločeno presojo obeh ukrepov. Hkrati pokažeta, zakaj skupni javnofinančni saldo ne zadošča za presojo solidarnosti. Višji prihodek od dohodnine lahko ublaži učinek na saldo sektorja država, sam po sebi pa še ne pomeni, da bo prizadeta socialna blagajna prejela nadomestilo za izpad prispevkov (2), (11).

Kje se konča fiskalna presoja in začne odgovornost zakonodajalca

Raziskava Fiskalni svet RS – Pristojnosti, prihodkovno načrtovanje, davčne vrzeli in institucionalna odgovornost opozarja, da je kakovost fiskalne ocene odvisna tudi od kakovosti podatkov in predpostavk o prihodkih. Po 7. členu ZFisP-1 Fiskalni svet opravlja naloge, povezane s spoštovanjem fiskalnih pravil in ocenjevanjem proračunskega načrtovanja. Po sedmem odstavku 10. člena mu morajo institucionalne enote sektorja država zagotoviti informacije, podatke in analize, s katerimi razpolagajo in ki jih potrebuje za zakonske naloge. Prvo posebno oceno doslednosti, usklajenosti in učinkovitosti sistema proračunskega načrtovanja mora po 14. členu pripraviti leta 2029. Raziskava iz teh določb izpelje merilo za presojo prihodkovnih projekcij. Kadar lahko kakovost evidenc, način obračuna, učinkovitost pobiranja ali konkretno pravno tveganje bistveno spremenijo oceno prihodkov, je treba pojasniti, kako so bili ti dejavniki upoštevani. Splošna revizija davčnega sistema in odločanje o ustavnosti posameznih zakonov sta zunaj tega mandata (10), (31).

Sklep poglavja. Fiskalni svet je septembra 2026, po majskem sprejetju ZIURS, ocenil, da bi zakon v letu 2027 neposredno poslabšal javnofinančni saldo za približno 1,2 milijarde EUR. Ministrstvo za finance je novembra objavilo dinamično oceno, po kateri bi se javnofinančni prihodki zmanjšali za približno 647 milijonov EUR letno. Znesek ministrstva je po velikosti nekaj več kot polovica ocene neposrednega učinka Fiskalnega sveta, vendar oceni merita različni stvari. Prva upošteva odziv gospodarstva in prikazuje učinek na prihodke, druga pa ocenjuje neposredni učinek celotnega zakona na saldo v letu 2027. Razlika zato poudari, zakaj bi morali biti že pred glasovanjem na voljo podatki, predpostavke in izračuni, ki omogočajo primerjavo ocen ter pokažejo posledice za vsako socialno blagajno posebej (1), (11), (31), (33).

Poslovnik Državnega zbora in Resolucija o normativni dejavnosti dajeta podlago za predhodno presojo finančnih in socialnih posledic. Ločeno od tega sedmi odstavek 10. člena ZFisP-1 pristojnim institucijam nalaga, da Fiskalnemu svetu zagotovijo obstoječe podatke in analize, ki jih potrebuje za svoje zakonske naloge. Če je Ministrstvo za finance s potrebnimi podlagami že razpolagalo in jih Fiskalnemu svetu ni zagotovilo, bi to pomenilo kršitev te obveznosti. Če primerljivih podlag pred glasovanjem sploh ni bilo, pa je treba presoditi, na čem je Državni zbor utemeljil odločitev o razbremenitvi in financiranju pravic. Iz poznejše objave dinamične ocene same ni mogoče ugotoviti, kdaj so podlage nastale, kaj je bilo poslano Fiskalnemu svetu in kaj je bilo pred glasovanjem na voljo poslancem (10), (20), (21), (31), (33).

Ustavnopravni očitek je v tem, da zakonodajalec ob razbremenitvi ene skupine ni izkazal, zakaj je izbrana porazdelitev bremen stvarno utemeljena in kako bo zagotovljeno nadaljnje financiranje prizadetih zavarovanj. Če pregled zakonodajnega gradiva potrdi, da pred glasovanjem ni bilo zanesljive ocene izpada po blagajnah in utemeljitve njegovega pokritja, ima ta pomanjkljivost ustavnopravno težo po 2., 14. in 50. členu Ustave. Očitek tako presega vprašanje, ali je bila upoštevana Resolucija o normativni dejavnosti. Nanaša se na to, ali je zakonodajalec ob spremembi prispevčnih bremen izpolnil ustavno odgovornost za delovanje obveznih socialnih zavarovanj. Fiskalni svet lahko oceni izpad in pokaže negotovost napovedi. Kdo bo izpad pokril in kako bodo financirane pravice, mora zakonodajalec pojasniti, ko je zakon še mogoče spremeniti (4), (13), (21), (26).

 

9. IPVU in dejanska pravna varnost

Fiskalna analiza ZIURS pokaže, koliko bi sprememba prispevkov pomenila za javne blagajne. Z vidika zavezanca pa se odpre drugo vprašanje. Kaj lahko stori samozaposleni, ki pravilno ugotovi svojo prispevno obveznost, vendar je po izpadu dohodka ne more poravnati brez ogrožanja osnovnega preživljanja? Pri tem je treba ločiti dve vprašanji. Raziskava IPVU preučuje, ali lahko zavezanec dobi preverljivo strokovno pomoč pri obračunu in v postopku. Raziskava Ko status prevlada nad prispevno sposobnostjo pa preučuje, ali ima na voljo pravni institut, s katerim lahko ob dokazani plačilni nezmožnosti doseže prilagoditev obveznosti. Pri presoji kakovosti prispevčne zakonodaje sta pomembni obe vprašanji (7), (11), (12), (32).

Kaj je ugotovila raziskava IPVU

Indeks pravne varnosti uporabnikov računovodskih in davčnosvetovalnih storitev v EU-27 v prvem delu preverja, ali obstajajo zakonsko urejene strokovne poti in ali lahko uporabnik preveri usposobljenost izvajalca, njegovo neodvisnost, zaupnost, nadzor nad delom in zavarovanje poklicne odgovornosti. V drugem delu presoja institucionalna jamstva pri enajstih konkretnih storitvah. Pomembno je tudi, ali lahko uporabnik dobi strokovno pomoč skozi celoten postopek, od priprave in popravka obračuna do nadzora in uporabe pravnih sredstev (12), (32). modro-poslovanje.si

Po objavljenih rezultatih pete recenzije so Avstrija, Francija in Nemčija izkazale med najmočnejšimi institucionalnimi okviri za obravnavane storitve. Slovenija je v prvem delu pri obeh preučevanih zakonskih poklicnih poteh dosegla 0 od 20 točk, raziskava pa pri obravnavanih storitvah ni ugotovila primerljivega nadomestnega sistema jamstev. V drugem delu je bil pri enajsti storitvi potrjen omejen ponderirani prispevek 0,275 točke, formalni status pa je do zaključka recenzijske potrditve ostal ND. Za samozaposlenega, kmeta ali mikropodjetje je to pomembno, ker je pri preverjanju zavarovalne podlage, izračunu prispevkov in morebitnem sporu pogosto odvisno od zunanje strokovne pomoči (12), (32). www.modro-poslovanje.si

Ključna vrzel v prispevčnem sistemu

Pri prispevkih, ki jih našteva prvi odstavek 110. člena ZDavP-2, zavezanec nima dostopa do splošnih postopkov za odpis, delni odpis, odlog ali obročno plačilo po 101.–103. členu. Med njimi so prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter za zdravstveno zavarovanje. Zakonske možnosti za določitev ali znižanje zavarovalne osnove imajo svoje pogoje in omejitve. Splošnega individualnega mehanizma, po katerem bi samozaposleni lahko dosegel znižanje obveznosti zaradi dokazane plačilne nezmožnosti, raziskava ni ugotovila. Posebne ureditve obstajajo. ZPKZ na primer pod določenimi pogoji omogoča zmanjšanje ali odpis pokojninskih in invalidskih prispevkov upravičenim kmetom ob posledicah elementarne nesreče, pri čemer razliko zavodu poravna država (6), (7), (15), (19). bsn-77-94-131-43.static.stelkom.net

Prav tu se pokaže povezava med obema raziskavama. Usposobljen svetovalec lahko odkrije napačen obračun, pomaga dokazati dejansko stanje in uporabi razpoložljiva pravna sredstva. Kadar je prispevek pravilno obračunan, zavezanec pa ga dokazano ne more plačati, je odločilno, ali zakon sploh omogoča ukrep za tak položaj. Začasno nelikvidnost je mogoče obravnavati z odlogom ali obroki, trajneje nizko prispevno sposobnost z znižanjem osnove, izreden izpad dohodka pa lahko zahteva delni odpis ali odpis in odločitev o tem, kdo bo v tem primeru financiral zavarovanje. Vsak od teh institutov rešuje drugačen problem. Pri njegovi presoji je treba upoštevati tudi posledice za zavarovalno dobo, pravice iz zavarovanja in prihodke posamezne blagajne (4), (7), (15), (17), (19).

Sklep poglavja. Kovačeva kritika ZIURS odpira vprašanje, kdo je razbremenjen in kdo bo plačal izpad prihodkov. Analiza prispevčnega sistema temu doda vprašanje, kaj se zgodi z zavezancem, ki ostane zavezan k plačilu tudi po dokazani izgubi plačilne sposobnosti. Slovenska prispevčna zakonodaja zato potrebuje presojo celotnega sistema pravnih institutov. Poleg stopenj, zavarovalnih statusov ter najnižje in najvišje osnove mora presoja zajeti odlog, obročno plačilo, znižanje, odpis, posledice neplačila, pravna sredstva in dostop do strokovne pomoči. Pri ZIURS to pomeni, da je treba razbremenitev na vrhu dohodkovne lestvice presojati skupaj z varovali na njenem spodnjem delu. Šele tako je mogoče oceniti, kako zakon porazdeli prispevčna bremena in kako v praksi varuje pravice, ki jih mora zagotavljati socialna država (1), (4), (7), (12), (32).

 

10. Pozitivne obveznosti države

Načelo pravne države zahteva dovolj jasna in predvidljiva pravila, ustavna procesna jamstva pa so pomembna za njihovo uporabo in nadzor. Pri socialnih zavarovanjih drugi odstavek 50. člena Ustave državi izrecno nalaga skrb za njihovo delovanje. Ustavno sodišče je v zadevi U-I-146/22, ki se je nanašala na invalidsko zavarovanje, poudarilo široko polje zakonodajalčeve presoje ob upoštevanju načela enakosti in zaupanja v pravo. Za prispevčno zakonodajo je zato pomembno, ali izbrani način financiranja zagotavlja dejanske pogoje za uresničevanje pravic ter ali so razlike med zavarovanci stvarno utemeljene (4), (13).

11. Model presoje javnodajatvene zakonodaje

Razsežnost	Vprašanje za zakonodajalca
Fiskalna	Kako se spremenijo prihodki posameznih blagajn in kako se pokrije morebitni izpad?
Razvojna	Kateri gospodarski cilj ukrep zasleduje in na katerih dokazih temelji pričakovani učinek?
Distribucijska	Kdo je razbremenjen, v kakšnem obsegu in kdo prevzame morebitno dodatno breme?
Ustavnopravna	Kateri položaji so primerljivi, kaj upravičuje razlike in kako so varovane socialne pravice?
Institucionalna	Ali lahko organi in zavezanci pravila izvajajo predvidljivo in z razumnimi stroški?
Procesna	Kako so bila upoštevana strokovna opozorila in kakšno pravno varstvo imajo naslovniki pri uporabi zakona?

Model povezuje predhodno presojo s spremljanjem učinkov po uveljavitvi. Pred glasovanjem so potrebne podlage, na katerih lahko zakonodajalec izbira med rešitvami. Po uveljavitvi je treba preveriti dejanske prihodke, porazdelitev bremen, stroške izvajanja in spore. Merila se presojajo ločeno, saj lahko ukrep doseže razvojni cilj in hkrati zahteva popravek zaradi posledic za posamezno skupino zavarovancev. Splošni okvir predhodnega vrednotenja, sodelovanja javnosti in naknadnega pregleda podpirajo tudi priporočila OECD (14).

12. Sprejemanje prispevčne zakonodaje v socialni državi

12.1 Pred glasovanjem mora biti jasno, kdo bo plačal in katere pravice so lahko prizadete

Kovač pri ZIURS postavlja vprašanje, ali pričakovane razvojne koristi upravičujejo javnofinančne posledice zakona. Pri socialnih prispevkih se temu pridruži vprašanje, ki ga mora zakonodajalec obravnavati pred glasovanjem. Če se določenim zavarovancem ali delodajalcem znižajo prispevki, kdo prevzame izpad prihodkov, katere pravice so od teh prihodkov odvisne in kdo bi občutil posledice, če nadomestno financiranje ne bi zadoščalo? Skrb države za delovanje obveznih socialnih zavarovanj iz drugega odstavka 50. člena Ustave zahteva, da presoja zajame tako porazdelitev bremen kot pogoje, v katerih bodo zavarovanci po spremembi dejansko uveljavljali pravice (1), (4).

Pri ZIURS bi bilo treba za vsak prispevek, ki ga zajemata zgornja meja iz 14. člena ali posebna osnova iz 21. člena, prikazati neposredni finančni učinek, njegov obseg po dohodkovnih razredih in pričakovane spremembe zaradi odzivov gospodarstva. Če pokritje izpada temelji na napovedani rasti zaposlenosti ali plač, mora biti razvidno, kaj se zgodi ob šibkejšem ali poznejšem odzivu. Če se izpad krije iz proračuna, je treba opredeliti vir in trajanje financiranja. Če so zaradi načina financiranja lahko prizadete pravice ali pogoji dostopa do njih, je treba navesti, katere pravice, za katere zavarovance in v kakšnem obsegu. Naknadna analiza Fiskalnega sveta osvetli skupni javnofinančni učinek zakona. Za presojo zakonodajnega postopka je odločilno, katere primerljive podlage je imel Državni zbor ob sprejetju (2), (5), (11).

12.2 Zakaj mora analiza zajeti tudi spodnjo mejo prispevkov

Potrebo po temeljiti analizi pokaže položaj samozaposlenega, ki mu po objektivnem izpadu dohodka ostane obveznost plačevanja prispevkov od najnižje zavarovalne osnove po 145. členu ZPIZ-2. Prvi odstavek 110. člena ZDavP-2 za tam naštete prispevke izključuje splošne plačilne olajšave po 101.–103. členu. Zaposleni, ki opravlja dejavnost kot postranski poklic, je v drugačnem položaju. Njegovo osnovno zavarovanje izhaja iz zaposlitve, iz dejavnosti pa plačuje posebne prispevke. Primerjava zato zahteva podatke o celotni obremenitvi iz vseh podlag, razpoložljivem dohodku in obsegu pravic. Ustavno vprašanje postane posebej ostro, kadar samozaposleni izkaže, da obveznosti brez ogrožanja osnovnega preživljanja ne more poravnati, za zadevne prispevke pa nima dostopa do ukrepa, prilagojenega vzroku in trajanju stiske (6), (7), (15), (16).

Primerjalno odstopanje je konkretno. Belgijska ureditev samozaposlenim pod določenimi pogoji omogoča znižanje začasnih prispevkov, plačilni načrt ali oprostitev. Portugalska pri določenih kombinacijah zaposlitve in postranske dejavnosti dopušča oprostitev pod dohodkovnim pragom. Tudi Slovenija pozna poseben mehanizem. Po ZPKZ se upravičenim kmetom ob zakonsko določenih posledicah elementarne nesreče zmanjšani ali odpisani pokojninski in invalidski prispevki štejejo za plačane, obveznost do zavoda pa poravna država. Ti primeri omogočajo razločevanje med začasno nelikvidnostjo, pri kateri lahko pomaga odlog, trajneje nizko prispevno sposobnostjo, pri kateri pride v poštev znižanje osnove, in izrednim izpadom, pri katerem je smiselno preučiti odpis ter hkrati urediti financiranje zavarovalnih pravic. Primerjava pokaže razlike v razpoložljivih ukrepih. Njihovo ustavnopravno težo je treba presojati glede na primerljivost položajev, namen posameznega prispevka in učinke na pravice (17), (18), (19).

12.3 Socialni dialog in ustavnopravni pomen postopka

Poslovnik Državnega zbora v 115. členu med sestavinami predloga zakona predvideva finančno oceno, presojo posledic na socialnem področju in prikaz sodelovanja javnosti. Resolucija o normativni dejavnosti ta vidik dopolnjuje s smernicami za presojo posledic in posvetovanje. Reprezentativne sindikalne centrale, članice Ekonomsko-socialnega sveta, so pred sprejetjem ZIURS javno opozorile, da predlagatelji z njimi niso opravili vsebinskega socialnega dialoga o zakonu. Za presojo očitka je treba ugotoviti, katero gradivo je bilo komu in kdaj dostopno, katere pripombe so bile podane, kako so predlagatelji nanje odgovorili in ali so ocene po bistvenih amandmajih veljale še za besedilo, o katerem se je glasovalo. Socialni dialog ima vsebinsko vrednost, če lahko opozorilo o izpadu prihodkov, različnem bremenu ali ogroženem dostopu do pravic vpliva na rešitev, ko jo je še mogoče spremeniti (20), (21), (22).

Primerjalna ustavnosodna praksa ponuja tri različne preizkuse. Portugalsko Ustavno sodišče je v odločbi 643/2025 ugotovilo nesorazmernost konkretne minimalne osnove v posebnem poklicnem sistemu za odvetnike, v katerem zavarovanka ni mogla doseči razvrstitve v nižji prispevni razred. Nemško Zvezno ustavno sodišče je v zadevi 1 BvL 4/96 ob drugačni zasnovi zdravstvenega zavarovanja in ob upoštevanju širšega sistema socialnega varstva posebno minimalno osnovo dopustilo. Poljsko Ustavno sodišče je v zadevi Kp 1/18 pri zakonu o odpravi zgornje meje pokojninskih in invalidskih prispevkov ugotovilo neskladnost s 7. členom poljske ustave zaradi napake v zakonodajnem postopku. Portugalski in nemški primer sta pomembna za presojo vsebine in učinkov prispevčne ureditve. Poljski primer posebej pokaže, da ima lahko način sprejetja prispevčnega zakona samostojne ustavnopravne posledice (23), (24), (25).

12.4 Merilo za presojo ZIURS

Pri ZIURS je odločilno, ali je imel Državni zbor pred sprejetjem dovolj podatkov, da je lahko presodil, kdo pridobi, kdo prevzame strošek in kako bodo varovane pravice iz socialnih zavarovanj. Če gradivo ne pojasni bistvenih razlik med primerljivimi zavarovanci ali ne pokaže, kako se bo ohranilo delovanje prizadetih zavarovanj, lahko ta pomanjkljivost dobi ustavnopravni pomen v povezavi z 2., 14. in 50. členom Ustave. Za sklep o kršitvi je treba določiti konkretno ustavno zahtevo, rekonstruirati postopek do sprejetja zakona in ugotoviti posledice obravnavane pomanjkljivosti. V socialni državi morata biti odgovor na vprašanje, kdo bo plačal, in pojasnilo, kako bodo financirane pravice, sestavni del odločitve o spremembi socialnih prispevkov (4), (5), (13).

13. Sklep

Kovačeva kritika ZIURS postavlja vprašanje, kdo bo plačal ukrepe, ki jih zakon predstavlja kot razvojne. Fiskalni svet je ocenil, da bi zakon lahko spodbudil gospodarsko rast, vendar njeni povratni učinki v nobeni od njegovih simulacij niti po desetih letih ne bi v celoti pokrili neposrednega poslabšanja javnofinančnega salda. Ministrstvo za finance je pozneje objavilo dinamično oceno zmanjšanja javnofinančnih prihodkov za približno 647 milijonov EUR letno. Oceni merita različna učinka, obe pa sta bili javno predstavljeni po majskem sprejetju zakona. Odločilno vprašanje zato ostaja, katere izračune je imel Državni zbor pred glasovanjem in ali je iz njih lahko ugotovil, kdo bo prevzel izpad prihodkov v posameznih socialnih blagajnah (1), (11), (31), (33).

Ustavnopravni sklep tega članka je, da obravnavano zakonodajno gradivo ne daje zadostne podlage za utemeljitev skladnosti prispevčne kapice iz 14. člena ZIURS z Ustavo. Zakonodajalec bi moral pred glasovanjem pojasniti, zakaj je izbral mejo 7.500 EUR, kateri stvarni razlogi upravičujejo razlike v bremenih primerljivih zavarovancev in kako bo ob izpadu prispevkov zagotovil delovanje obveznih socialnih zavarovanj. To so zahteve, ki izhajajo iz 2., 14. in 50. člena Ustave. Prav zato imata predhodna presoja posledic in socialni dialog, ki ju predvideva Resolucija o normativni dejavnosti, ustavnopravni pomen. Če zakonodajalec teh korakov ne opravi vsebinsko in v sprejeti ureditvi ostanejo stvarno neutemeljene razlike ali nezadostno zagotovljeno financiranje socialnih pravic, je očitek protiustavnosti vsebinski. Pri kapici je po presoji tega članka tveganje takšnega izida veliko (2), (4), (13), (20)–(22), (26).

Raziskava IPVU je pri Sloveniji ugotovila konkretno institucionalno vrzel. Slovenija je pri obeh preučevanih zakonskih poklicnih poteh dosegla 0 od 20 točk, raziskava pa za obravnavane storitve ni ugotovila primerljivega nadomestnega sistema jamstev. Plačniki javnih dajatev, med njimi plačniki socialnih in zdravstvenih prispevkov, zato nimajo sistemskega jamstva, da bodo lahko dobili preverljivo usposobljeno, neodvisno in odgovorno strokovno pomoč od obračuna do uveljavljanja pravnih sredstev. Prav ta pomoč omogoča, da so ustavna procesna jamstva za posameznika tudi dejansko uporabna. Raziskava prispevčne sposobnosti je ugotovila dodatno vrzel. Pri prispevkih, ki jih našteva prvi odstavek 110. člena ZDavP-2, so splošne možnosti odpisa, odloga in obročnega plačila izključene, splošnega individualnega mehanizma za znižanje obveznosti ob dokazani plačilni nezmožnosti pa raziskava ni ugotovila. Zavezanec se tako lahko znajde v položaju, v katerem mu sistem ne zagotavlja niti ustrezne strokovne pomoči niti pravnega instituta, ki bi omogočil prilagoditev pravilno obračunane obveznosti njegovi dejanski plačilni sposobnosti (7), (12), (15), (19), (32).

Odločba U-I-106/26 je omogočila referendum o ZIURS kot celoti. Volivci lahko odločijo o njegovi uveljavitvi, vsebinska ustavnost kapice pa ostaja samostojno vprašanje. Primer hkrati odpira vprašanje notranje skladnosti referendumske izjeme. Če bi zavrnitev zakona ohranila vire socialnih zavarovanj, je prepoved takega glasovanja težko utemeljiti prav z varstvom socialne države. Čim ožji je prostor za neposredno odločanje ljudi o bremenih, ki jih nosijo, tem pomembneje je, da zakonodajalec posledice zakona javno in preverljivo utemelji pred njegovim sprejetjem (4), (8), (9), (30).

Kovač sprašuje, kdo bo plačal ZIURS. Ta članek odpira še vprašanje, kdo varuje plačnike javnih dajatev, kadar zakonodajalec sprejme zakon, ne da bi ustrezno utemeljil njegove posledice. Pri spremembi prispevkov mora biti že pred glasovanjem jasno, kdo bo razbremenjen, kdo bo prevzel izpad prihodkov in kako bodo zagotovljene pravice iz socialnih zavarovanj. V obravnavanem zakonodajnem gradivu o prispevčni kapici izpolnitev teh pogojev ni bila izkazana.

Če zakonodajalec pred glasovanjem ne preveri, kdo bo nosil prispevno breme in kako bodo financirane socialne pravice, se posledice pomanjkljive priprave zakona prenesejo na plačnike javnih dajatev. Njihov položaj je še težji, kadar jim sistem ne zagotavlja dostopa do preverljivo usposobljene strokovne pomoči, možnosti odloga, znižanja ali odpisa pa so ob dokazani plačilni nezmožnosti neustrezno urejene. Država, ki od posameznika zahteva pravilno in pravočasno izpolnitev obveznosti, mora že pred sprejetjem zakona utemeljiti porazdelitev bremen ter vzpostaviti pogoje, v katerih lahko posameznik svoje pravice tudi dejansko uveljavlja.

Pri zakonu, ki ga zagovorniki imenujejo »razvojni«, kritiki pa »razkrojni«, je zato praktični smisel referendumskega odločanja 6. decembra vprašljiv, saj bo moralo Ustavno sodišče, če bo zadeva prišla pred njega, prispevčne določbe v vsakem primeru presoditi po jasnih ustavnih merilih, ob katerih so pomanjkljivosti zakonodajne utemeljitve vidne že danes.

Opombe

(1) Bogomir Kovač (2026), Zablode Janševe vlade. Mladina, št. 44, 6. november 2026, str. 43.

Kolumna je neposredni predmet kritične analize. Predstavi fiskalno, razvojno in politično razsežnost spora o ZIURS. Pomembna je tudi zato, ker Kovač zavrne poenostavitve zagovornikov in nasprotnikov zakona. Iz njegove argumentacije članek prevzame zahtevo po preverjanju razvojnih učinkov. Odprto ostane vprašanje, kako je treba pri prispevčnih spremembah presojati enakost zavarovancev in financiranje njihovih pravic.  Vir

(2) Državni zbor Republike Slovenije (2026), Zakon o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (ZIURS), EPA 15-X, besedilo, sprejeto 11. maja 2026, zlasti 14. in 21. člen.

Sprejeto besedilo določa natančen predmet analize. Štirinajsti člen opredeli višino mesečne kapice in njen zakonski doseg. Enaindvajseti člen določa poseben ukrep za določene samozaposlene in kmete z nizkimi prihodki. Sočasna obravnava obeh določb pokaže, da zakon spreminja obremenitve na različnih delih dohodkovne lestvice. Vir omogoča preverjanje, ali se posamezna trditev nanaša na besedilo, o katerem je Državni zbor glasoval.  Vir

(3) Državni zbor Republike Slovenije (2026), Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma o Zakonu o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (OdZIURS), 16. oktober 2026, SOP 2026-01-2352.

Odlok opredeli predmet referendumskega odločanja. Referendumsko vprašanje izrecno naveže na zakon, sprejet 11. maja 2026. Zato omogoča natančno časovno umestitev analiziranega besedila. Pomemben je tudi za razlikovanje med sprejetjem zakona in odločanjem o njegovi uveljavitvi. Članku daje uradno podlago za opis referendumskega položaja ZIURS.  Vir

(4) Skupščina Republike Slovenije (1991), Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91-I, z nadaljnjimi spremembami, zlasti 2., 14., 22., 23., 25., 50., 90. in 147. člen.

Ustava določa merila, po katerih članek presoja prispevčno zakonodajo. Drugi člen povezuje pravno in socialno državo, 14. člen pa je podlaga za presojo razlikovanja med zavarovanci. Petdeseti člen varuje socialno varnost in državi nalaga skrb za delovanje obveznih zavarovanj. Procesna jamstva in načelo zakonitosti javnih dajatev so pomembni pri oblikovanju in uporabi prispevčnih pravil. Devetdeseti člen daje ustavni okvir za obravnavo referendumskega vprašanja.  Vir

(5) Franc Derganc (2026), Socialna kapica pred ustavnim sodiščem. Enakost prispevnih bremen, socialna država in zakonodajna odgovornost v primerjalni perspektivi EU-27. Raziskovalni osnutek, 5. november 2026.

Raziskava razvije hipoteze o enakosti, solidarnosti, finančni vzdržnosti in postopku sprejetja ZIURS. Posebej obravnava primerljivost zaposlenih, samozaposlenih in kmetov. Za 12. poglavje je bistvena zahteva po rekonstrukciji gradiva, ki je bilo na voljo pred sprejetjem zakona. Osnutek ločuje sodbe o prispevnih osnovah od sodb o pokojninskih pravicah ali zakonodajni tehniki. Odprti primerjalni in empirični sklopi določajo mejo sklepov, ki jih je mogoče iz raziskave prenesti v ta članek.  Raziskovalni osnutek

(6) Državni zbor Republike Slovenije (2012), Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), Uradni list RS, št. 96/12, z nadaljnjimi spremembami, zlasti 145. člen.

Zakon določa zavarovalno osnovo za skupine, ki so osrednje za primerjavo v članku. Poveže ugotavljanje osnove z zakonsko opredeljenim dobičkom in določi omejitve te osnove. Tako pojasni, zakaj lahko prispevna obveznost vztraja ob nizkem tekočem dohodku. Določba je izhodišče za presojo posebne osnove iz 21. člena ZIURS. Omogoča tudi razlikovanje med izračunom prispevne osnove in poznejšo presojo plačilne stiske.  Vir

(7) Franc Derganc (2026), Ko status prevlada nad prispevno sposobnostjo. Ustavnopravne meje minimalnih socialnih prispevkov in varstvo ob dokazani plačilni nezmožnosti. Raziskovalni članek, uredniški osnutek, pravni okvir na dan 7. novembra 2026.

Raziskava preučuje kumulativni učinek najnižje zavarovalne osnove in omejenega dostopa do plačilnih olajšav. Pokaže, zakaj zavarovalni status sam zase daje nepopolno sliko dejanske prispevne sposobnosti. Loči začasno nelikvidnost, vztrajno nizek dohodek in izredno izgubo plačilne sposobnosti. Primerjalni del omogoča presojo različnih ukrepov za te položaje. Članek iz nje prevzame merila za analizo spodnje meje prispevkov in za primerjavo s kapico na zgornjem delu lestvice.  Raziskovalni članek

(8) Ustavno sodišče Republike Slovenije (2026), Odločba št. U-I-106/26 z dne 24. julija 2026, o dopustnosti zakonodajnega referenduma o ZIURS.

Odločba razveljavi sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma. Obravnava vprašanje, ali je ZIURS kot celota zajet z ustavno izjemo od referendumskega odločanja. Pomembna je za presojo združevanja različnih vsebin v istem zakonu. Predmet postopka je bila dopustnost referenduma, zato ima odločba določen in preverljiv doseg. Članek jo uporablja za razmejitev med referendumskim varstvom in materialno presojo prispevne kapice.  Vir

(9) Franc Derganc (2026), Ko ustavna prepoved referenduma postane ščit za znižanje javnih dajatev. Raziskovalni članek, 3. avgust 2026.

Raziskava postavlja vprašanje, kako združevanje javnodajatvenih in drugih določb vpliva na pravico do referenduma. V obravnavo vključi tudi smer spremembe javne dajatve. Za ta članek je pomembna zaradi razmejitve med zakonodajno tehniko in vsebinskimi učinki prispevčne spremembe. Poveže referendumsko vprašanje z odgovornostjo zakonodajalca za zasnovo predpisa. Ustavnopravne ugotovitve o dopustnosti referenduma se v tem članku opirajo na uradno odločbo iz opombe (8).

(10) Državni zbor Republike Slovenije (2025), Zakon o fiskalnem pravilu (ZFisP-1), Uradni list RS, št. 24/25.

Zakon določa institucionalni okvir fiskalnega nadzora. Opredeljuje položaj in naloge Fiskalnega sveta. Za članek je pomemben pri razlagi, v kakšnem okviru nastajajo ocene učinkov davčnih in prispevčnih ukrepov. Omogoča razmejitev med presojo fiskalne vzdržnosti in presojo ustavnih pravic. Tako pojasnjuje, zakaj je treba fiskalne ocene povezati s podatki o zavarovancih in socialnih blagajnah.  Vir

(11) Fiskalni svet Republike Slovenije (2026), Analiza javnofinančnih učinkov Zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, september 2026.

Analiza loči neposredno poslabšanje javnofinančnega salda od povratnih učinkov večje gospodarske aktivnosti. Primerja več simulacij in pojasnjuje negotovost rezultatov. Kaže, da povratni učinki v analiziranih scenarijih ne pokrijejo celotnega neposrednega učinka. Ocena se nanaša na paket ukrepov ZIURS, kar določa obseg njene uporabe pri razpravi o kapici. Čas objave omogoča razlikovanje med poznejšo javnofinančno analizo in podlagami, ki jih je zakonodajalec imel pred majskim sprejetjem.  Vir

(12) Franc Derganc (2026), Indeks pravne varnosti uporabnikov računovodskih in davčnosvetovalnih storitev v EU-27 (IPVU / LCI-U). Avtorjevo raziskovalno gradivo.

IPVU pravno varnost preučuje z vidika uporabnika strokovnih storitev. Upošteva razlike v dostopu do usposobljene, odgovorne in kontinuirane pomoči. Ta pogled je pomemben za samozaposlene in mikropodjetja, ki morajo nova pravila izvajati v vsakodnevnem poslovanju. Članku daje podlago za vprašanje, ali zavezanci lahko izračunajo obveznost in ob sporu uveljavljajo svoje pravice. S tem dopolni presojo finančnih in distribucijskih učinkov.

(13) Ustavno sodišče Republike Slovenije (2024), Odločba št. U-I-146/22, ECLI:SI:USRS:2024:U.I.146.22, o nadomestilu iz invalidskega zavarovanja.

Odločba obravnava uresničevanje pravice do socialne varnosti na področju invalidskega zavarovanja. Pojasni obveznost države, da zagotovi pogoje za uresničevanje socialne varnosti. Obenem opredeli široko polje zakonodajalčeve presoje in pomen ustavnih omejitev, med njimi enakosti in zaupanja v pravo. Za članek je pomembna pri razlagi povezave med zakonsko ureditvijo in dejansko dostopnostjo pravic. Njena uporaba pri prispevčnih osnovah je argument o splošnem ustavnem okviru, saj je bil neposredni predmet odločanja nadomestilo.  Vir

(14) Svet Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance.

Priporočilo obravnava kakovost priprave in izvajanja predpisov. Poudarja predhodno presojo učinkov, sodelovanje zainteresiranih in naknadni pregled. Članku pomaga povezati zakonodajne napovedi z merljivimi posledicami po uveljavitvi. Uporabno je pri zasnovi šestih razsežnosti presoje iz 11. poglavja. Njegova vloga je metodološka, ustavna merila presoje pa izhajajo iz slovenskega pravnega reda.  Vir

(15) Državni zbor Republike Slovenije (2006), Zakon o davčnem postopku (ZDavP-2), Uradni list RS, št. 117/06, z nadaljnjimi spremembami, zlasti 101.–103. in 110. člen.

Zakon določa splošne postopke za plačilne olajšave pri davčnih obveznostih. Prvi odstavek 110. člena za določene prispevke izključi uporabo 101.–103. člena. Ta omejitev je pomembna, kadar najnižja prispevna obveznost vztraja po objektivnem izpadu dohodka. Vir omogoča natančno razlikovanje med obstojem prispevne obveznosti in možnostjo prilagoditve njenega plačila. Članek se pri opisu izključitve omejuje na obveznosti, ki jih zajema zakonska določba.  Vir

(16) Portal SPOT, Republika Slovenija (brez navedenega leta, stanje preverjeno 7. novembra 2026), Prispevki za socialno varnost.

Uradno pojasnilo opisuje prispevke pri opravljanju dejavnosti kot postranskem poklicu. Omogoča ločitev zavarovanja iz zaposlitve od dodatnih obveznosti iz dejavnosti. Za članek je pomembno, ker primerjava zgolj prispevkov iz dejavnosti izpusti del celotnega bremena zaposlene osebe. Pojasnilo pomaga določiti primerjalni okvir za zaposlene s postransko dejavnostjo in polno samozaposlene. Zakonska podlaga in obseg pravic se nato presojata glede na posamezno zavarovanje.  Vir

(17) Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants (INASTI), Belgija (brez navedenega leta, stanje preverjeno 7. novembra 2026), Et si je ne sais pas payer mes cotisations sociales?

Uradno belgijsko pojasnilo opisuje možnosti ob težavah s plačilom prispevkov samozaposlenega. Razlikuje znižanje začasnih prispevkov, plačilni načrt in oprostitev. Posebej je pomemben pogoj, da mora oseba izkazati finančne ali gospodarske težave. Pojasnilo opozori tudi na posledice oprostitve za pokojninske pravice. Članek ga uporablja za prikaz, kako lahko zakonodajalec ločeno uredi različne oblike plačilne stiske.  Vir

(18) Assembleia da República, Portugalska (2009), Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, Lei n.º 110/2009, z nadaljnjimi spremembami, 157. člen.

Določba ureja oprostitev pri določenih kombinacijah zaposlitve in samostojne dejavnosti. Poveže jo z višino upoštevnega dohodka, obsegom drugega socialnega zavarovanja in drugimi zakonskimi pogoji. Za članek je pomembna kot primer presoje skupnega položaja osebe z več podlagami. Pokaže, kako je mogoče pri obremenitvi postranske dejavnosti upoštevati že obstoječe zavarovanje iz zaposlitve. Gre za splošni prispevni režim, ki ga je treba ločiti od posebnega poklicnega sistema iz opombe (23).  Vir

(19) Skupščina Republike Slovenije (1992), Zakon o pogojih, pod katerimi se kmetom zmanjšani ali odpisani prispevki štejejo za plačane (ZPKZ), zlasti 1. in 3.–5. člen.

Zakon ureja posebno razbremenitev pokojninskih in invalidskih prispevkov ob zakonsko določenih posledicah elementarnih nesreč. Zmanjšani ali odpisani prispevki se pod predpisanimi pogoji štejejo za plačane. Obveznost do zavoda v tem obsegu prevzame Republika Slovenija. Za članek je pomemben kot domač primer razbremenitve posameznika ob hkratni ureditvi financiranja zavarovanja. Omogoča tudi presojo, ali bi bilo mogoče podobno konstrukcijo utemeljiti pri drugih dokazljivih primerih izrednega izpada dohodka.  Vir

(20) Državni zbor Republike Slovenije (2002), Poslovnik državnega zbora (PoDZ-1), z nadaljnjimi spremembami, zlasti 115. člen.

Poslovnik določa sestavine predloga zakona in njegove obrazložitve. Med njimi so ocena finančnih posledic, presoja posledic na socialnem področju in prikaz sodelovanja javnosti. To daje članku merilo za pregled gradiva, ki je spremljalo predlog ZIURS. Pri bistvenih amandmajih je pomembno preveriti, ali zbrane ocene še opisujejo besedilo, o katerem se glasuje. Za sklep o konkretni postopkovni kršitvi je treba poslovniško zahtevo povezati z dejanskim potekom sprejemanja zakona.  Vir

(21) Državni zbor Republike Slovenije (2009), Resolucija o normativni dejavnosti (ReNDej), Uradni list RS, št. 95/09, zlasti VI. poglavje.

Resolucija določa smernice za pripravo predpisov in presojo njihovih posledic. Posvetovanje umešča v fazo, v kateri je pripombe še mogoče vsebinsko upoštevati. Za članek je pomembna pri vprašanju, kako pravočasno vključiti nosilce zavarovanj, socialne partnerje in strokovno javnost. Omogoča presojo kakovosti priprave tudi z vidika obravnave prejetih opozoril. Ustavnopravni pomen posamezne pomanjkljivosti je treba utemeljiti glede na konkretno ustavno zahtevo.  Vir

(22) Reprezentativne sindikalne centrale, članice Ekonomsko-socialnega sveta (2026), Stališča in pripombe reprezentativnih sindikalnih central v zvezi z Zakonom o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (EPA 15-X), 7. maj 2026.

Dokument je primarni vir za stališče sindikalnih central o socialnem dialogu pri ZIURS. Objavljen je bil pred sprejetjem zakona. Kaže, da so bili očitki o načinu obravnave predloga javno izraženi že med postopkom. Za članek je pomemben kot podlaga za rekonstrukcijo, kdo je opozoril na težavo in kdaj. Ali je bila prekršena zavezujoča postopkovna norma, je treba presoditi še na podlagi celotnega gradiva in pravil, ki so veljala za postopek.  Vir

(23) Tribunal Constitucional, Portugalska (2025), Acórdão n.º 643/2025, processo n.º 387/2021, 10. julij 2025.

Odločba obravnava konkretno minimalno prispevno osnovo v posebnem poklicnem sistemu za odvetnike. Za presojo je bila pomembna odsotnost možnosti razvrstitve v nižji prispevni razred. Sodišče je konkretno normativno rešitev presodilo z vidika sorazmernosti. Odločba je za slovensko razpravo pomembna, ker poveže višino minimuma, dejanski dohodek in razpoložljivost prilagoditve. Primerjalni sklep je omejen na značilnosti obravnavanega poklicnega sistema.  Vir

(24) Bundesverfassungsgericht, Nemčija (2001), Beschluss des Ersten Senats vom 22. Mai 2001, 1 BvL 4/96.

Nemško Zvezno ustavno sodišče je presojalo posebno minimalno osnovo za določene samozaposlene v zakonskem zdravstvenem zavarovanju. Pri tem je upoštevalo razlike med skupinami zavarovancev in širšo ureditev socialnega varstva. V okoliščinah obravnavane ureditve je posebno minimalno osnovo dopustilo. Odločba je pomembna, ker pokaže ustavnopravno težo stvarnih razlogov za razlikovanje in drugih dostopnih socialnih varoval. Skupaj s portugalsko odločbo podpira presojo celotnega sistema in konkretnega položaja zavarovanca.  Vir

(25) Trybunał Konstytucyjny, Poljska (2018), Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt Kp 1/18, Monitor Polski, poz. 1103.

Sodišče je obravnavalo zakon, ki je odpravljal zgornjo mejo osnove za pokojninske in invalidske prispevke. Ugotovilo je neskladnost s 7. členom poljske ustave zaradi napake v zakonodajnem postopku. Primer kaže, da ima lahko postopek sprejemanja prispevčnega zakona samostojen ustavnopravni pomen. Za ZIURS je uporaben kot primerjalni argument za natančno rekonstrukcijo zakonodajnega postopka. O ustavnopravnih posledicah morebitne pomanjkljivosti slovenskega postopka odločajo slovenska pravila in konkretna dejstva.  Vir

(26) Ustavno sodišče Republike Slovenije (2026), Odločba št. U-I-189/25, zlasti 35. in 36. točka obrazložitve. Odločba obravnava ustavnopravni pomen nepravilnosti pri sprejemanju zakona. Pojasni, da mora biti za ugotovitev postopkovne protiustavnosti ugotovljena tudi kršitev ustavne zahteve. Zgolj odstopanje od poslovniških pravil samo zase za tak sklep ne zadošča. Za ta članek je odločba pomembna, ker usmerja presojo od očitka o pomanjkljivi pripravi k vprašanju, katero ustavno jamstvo je prizadeto in kako. Odločba se nanaša na drug zakon, zato jo članek uporablja kot merilo presoje, izid morebitne vsebinske presoje ZIURS pa ostaja odprt

(27) Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), Nemčija (2025), Sozialversicherungsrechengrößen-Verordnung 2026. Vir prikazuje uradne nemške prispevne meje za leto 2026. Loči zgornjo mejo za zdravstveno zavarovanje in dolgotrajno oskrbo od meje za splošno pokojninsko zavarovanje in zavarovanje za primer brezposelnosti. Pojasnjuje tudi letno usklajevanje meja z gibanjem plač. Za članek je pomemben kot konkreten primer ureditve, v kateri se višina zgornje meje razlikuje po vrstah zavarovanja. Tako omogoča natančnejšo presojo razlogov za skupno mejo, ki jo določa ZIURS.

(28) Ústavní soud, Češka republika (2010), Nález Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 – Redukční hranice pro výpočet procentní výměry důchodu, 135/2010 Sb. Odločba obravnava meje, ki so pri izračunu pokojnine zmanjševale upoštevni del višjih dohodkov. Sodišče je razveljavilo določbo o izračunu pokojninske osnove. Pri presoji je upoštevalo tako povezavo med dohodkom in pokojnino kot zagotavljanje dostojne materialne varnosti osebam z nižjimi dohodki. Za članek je pomembna, ker pokaže, da je treba razmerje med solidarnostjo in pravicami preveriti na podlagi konkretnih učinkov ureditve. Uporablja se kot primer presoje pokojninske formule, saj je bila predmet odločanja višina dajatve iz zavarovanja.

(29) Corte costituzionale, Italija (2016), Sentenza 173/2016, ECLI:IT:COST:2016:173, odločeno 5. julija 2016, deponirano 13. julija 2016. Sodba med drugim presoja začasni solidarnostni prispevek od višjih pokojnin. Sodišče je upoštevalo, da je bil ukrep namenjen solidarnosti znotraj pokojninskega sistema. Pri presoji sta bila pomembna časovna omejitev in sorazmernost bremena. Za članek je odločba pomembna, ker pokaže, katere značilnosti ukrepa mora zakonodajalec pojasniti, ko se sklicuje na solidarnost. Primerjalni pomen ima za presojo namena, financiranja in porazdelitve bremen, čeprav je bil predmet sodbe prispevek od izplačanih pokojnin.

(30) Franc Derganc (2026), Kdaj in zakaj 90. člen Ustave RS prepoveduje naknadni zakonodajni referendum – tudi v primeru socialne kapice. Modro poslovanje, 12. maj 2026. Članek pojasnjuje zgodovinsko ozadje spremembe 90. člena Ustave iz leta 2013. Obravnava razliko med zakonom, katerega bistvena vsebina je ureditev javnih dajatev, in zakonom, ki vsebuje tudi vsebinsko samostojne ukrepe. Poudarja pomen zakonodajne obrazložitve in javne razprave tam, kjer je neposredno odločanje omejeno. Za presojo socialne kapice povezuje vprašanja enakosti, solidarnosti in financiranja socialnih pravic. Objavljen je bil pred odločbo U-I-106/26, zato je v tem poglavju podlaga za avtorsko razpravo o namenu referendumske izjeme, izid spora o ZIURS pa je povzet po poznejši odločbi Ustavnega sodišča.

(31) Franc Derganc (2026), Fiskalni svet RS – Pristojnosti, prihodkovno načrtovanje, davčne vrzeli in institucionalna odgovornost. Delni raziskovalni izdelek M2, 1. november 2026. Raziskava preučuje, kako daleč segajo pristojnosti Fiskalnega sveta pri presoji prihodkovnih podlag. Posebej obravnava dostop do obstoječih podatkov in analiz ter roke za posebne ocene proračunskega načrtovanja. Pojasnjuje, zakaj so davčne vrzeli, kakovost evidenc in izvedbena tveganja pomembni, kadar lahko bistveno vplivajo na prihodkovno projekcijo. Za članek o ZIURS je pomembna, ker razmeji neodvisno fiskalno oceno od odgovornosti predlagatelja in Državnega zbora za utemeljitev zakona. Ugotovitve so delne in vprašanje dejanske uporabe informacijskih pooblastil ostaja odprto.

(32) Franc Derganc (2026), Pravna varnost podjetij pri nakupu računovodskih in davčnosvetovalnih storitev v EU – Rezultati pete recenzije raziskave IPVU EU 27. Modro poslovanje, 8. oktober 2026. Objava primerja zakonske strokovne poti in institucionalna jamstva pri konkretnih storitvah. Za Slovenijo ločeno prikaže oceno obeh preučevanih poklicnih poti in omejeni potrjeni prispevek pri enajsti storitvi. Ta razmejitev omogoča natančen opis izida ob ohranjenem statusu ND. Za presojo ZIURS je raziskava pomembna, ker odpira vprašanje dostopa do strokovne pomoči pri obračunu prispevkov in pravnem varstvu. V povezavi z raziskavo prispevčne sposobnosti omogoča razlikovanje med pomočjo pri uporabi obstoječih pravil in vprašanjem, katera varovala mora prispevčna zakonodaja sploh urediti.

(33) Ministrstvo za finance Republike Slovenije (2026), Pojasnilo o javnofinančnih učinkih Zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, 6. november 2026. Ministrstvo v pojasnilu navaja dinamično oceno zmanjšanja javnofinančnih prihodkov za približno 647 milijonov EUR letno. Pojasni, da izračun upošteva učinke na gospodarsko aktivnost, investicije in potrošnjo. Za članek je objava pomembna, ker omogoča primerjavo poznejše ocene ministrstva z oceno neposrednega učinka Fiskalnega sveta. Različna predmeta ocen pokažeta, zakaj morajo biti pri presoji zakona razvidni metodologija, predpostavke in časovni okvir. Objava sama ne izkazuje, katere podlage so bile Fiskalnemu svetu in Državnemu zboru na voljo pred sprejetjem zakona.