Kdaj in zakaj 90. člen Ustave RS prepoveduje naknadni zakonodajni referendum?

Podnaslov

Ali ljudstvo res ne sme odločati o davkih, proračunu in odpravi protiustavnosti – ali pa mora takrat še strožje delovati ustavna demokracija?

Avtor: mag. Franc Derganc, 12.05.2026

 

Preduvod

Razprava o 90. členu Ustave RS se praviloma začne napačno. Kot spopad med »ljudstvom« in »oblastjo«. Med referendumom in parlamentom. Med neposredno demokracijo in predstavniško demokracijo. V resnici pa gre za bistveno zahtevnejše vprašanje: kaj se zgodi z ustavno demokracijo takrat, ko ljudstvo o določenem zakonu ne sme odločati na referendumu?

Slovenska Ustava namreč ne dopušča naknadnega zakonodajnega referenduma o vseh zakonih. Na nekaterih področjih je referendum izrecno prepovedan. Med temi področji so tudi zakoni o davkih, carinah in drugih obveznih javnih dajatvah ter zakoni, ki se sprejemajo za izvrševanje državnega proračuna. Razlog za takšno ureditev je razumljiv: država mora delovati, javne finance morajo biti stabilne, proračun mora biti izvršljiv, odprava protiustavnosti pa ne sme biti odvisna od dnevne politične mobilizacije.

Toda prav tu nastane ustavnopravna nevarnost.

Če ljudstvo o določenem zakonu ne sme odločati neposredno, to ne pomeni, da lahko Vlada in Državni zbor odločata manj odgovorno. Ne pomeni, da se lahko izogneta resni analizi učinkov. Ne pomeni, da lahko z besedo »razvoj« prekrijeta vprašanja enakosti, socialne države, solidarnosti in človekovih pravic. In ne pomeni, da prepoved referenduma postane ustavna imuniteta za slabo pripravljene ali privilegirane zakone.

Ravno obratno: kadar referendum ni dopusten, mora biti ustavna odgovornost oblasti večja.

To vprašanje je posebej aktualno pri predlagani socialni oziroma razvojni kapici, po kateri bi bila najvišja osnova za obračunavanje in plačevanje prispevkov za socialno varnost določena pri 7.500 EUR mesečno. Po javno objavljenih podatkih bi ukrep finančno koristil približno 13.750 najbolje plačanim zaposlenim. Hkrati pa bi posegel v vire, iz katerih se financirajo pokojninsko, zdravstveno in druga socialna zavarovanja.

Zato razprava ne sme ostati na ravni slogana, da »Slovencev ne sme poganjati zavist«. Zavist res ni ustavno načelo. Toda tudi lakomnost ni ustavno načelo. Ustavna razprava se mora vprašati nekaj drugega: ali sme država razbremeniti ozko skupino najvišje plačanih oseb, če pri tem ne dokaže, da se zaradi tega ne bodo poslabšali sistemi, od katerih je odvisna večina prebivalstva?

Ta članek zato ne zagovarja poenostavljene teze, da je vsak referendum dober ali da je vsaka prepoved referenduma nedemokratična. Tudi ne trdi, da je socialna kapica sama po sebi nujno protiustavna. Trdi pa nekaj drugega: 90. člen Ustave lahko zapre vrata referendumu, ne more pa zapreti vrat ustavni presoji.

Če ljudstvo ne sme odločati neposredno, mora oblast dokazati, da odloča v njegovem imenu, pod Ustavo in za skupno dobro. To je temeljno vprašanje tega članka. Kdaj 90. člen Ustave upravičeno prepreči naknadni zakonodajni referendum? In kdaj se lahko prepoved referenduma spremeni v nevarno bližnjico mimo ljudstva, mimo javne razprave in mimo ustavne odgovornosti?

 

I. Zgodovinska razlaga: zakaj je bila sploh spremenjena ureditev referenduma?

Sprememba 90. člena Ustave RS iz leta 2013 ni bila tehnični popravek. Bila je odgovor na daljše obdobje, v katerem je zakonodajni referendum postal instrument blokade zakonodajnega postopka, ne pa samo instrument neposredne demokracije.

Pred spremembo so lahko referendum zahtevali tudi Državni svet ali tretjina poslancev. Po spremembi ga lahko zahteva samo najmanj 40.000 volivcev. Hkrati so bile v Ustavo izrecno vpisane štiri skupine zakonov, o katerih referendum ni dopusten: nujni ukrepi za obrambo, varnost ali odpravo posledic naravnih nesreč; davki, carine, druge obvezne dajatve in izvrševanje državnega proračuna; ratifikacija mednarodnih pogodb; ter zakoni, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic ali drugo protiustavnost.

V tej točki je treba posebej poudariti vlogo dr. Mira Cerarja. Njegova strokovna linija se je že pred ustavno spremembo ukvarjala z razmerjem med neposredno in predstavniško demokracijo. e-KURS pri literaturi k 90. členu navaja tudi njegova dela o referendumskem odločanju in predstavniški demokraciji ter o razmerju med neposredno in posredno demokracijo v slovenski ustavni ureditvi.

Ključna ideja spremembe je bila: referendum je pomemben izraz ljudske suverenosti, vendar ne sme postati mehanizem, s katerim se ruši ustavno delovanje države, blokira izvrševanje proračuna, onemogoča izpolnjevanje mednarodnih obveznosti ali preprečuje odprava protiustavnosti.

Zato je bil slovenski model po letu 2013 spremenjen v zavrnitveni referendum. Zakon je na referendumu zavrnjen samo, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, in hkrati proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev.

Teza prvega poglavja: sprememba 90. člena ni pomenila odprave ljudske oblasti, ampak premik od referenduma kot splošne politične blokade k referendumu kot ustavno omejenemu korektivu oblasti.

 

II. Primerjalnopravni pregled EU27: Slovenija ni izjema, vendar ima močno ustavno zaporo

Primerjalnopravno gledano države EU zelo različno urejajo neposredno demokracijo. Nekatere imajo močne institute zakonodajnega ali razveljavitvenega referenduma, druge jih skoraj ne poznajo na državni ravni. Študija Evropskega parlamenta iz leta 2023 ugotavlja, da so instrumenti državljanske zakonodajne iniciative in referenduma v EU različno razviti, ter poudarja, da primerjalna ureditev zajema zelo različne modele: državljansko zakonodajno pobudo, državljanski referendum, razveljavitveni referendum, zavrnitveni referendum in referendume o ustavnih spremembah.

V EU torej ni enotnega modela. Pomembno je nekaj drugega: skoraj vse ustavne demokracije poznajo neko obliko omejitve neposrednega odločanja, zlasti kadar gre za proračun, davke, mednarodne obveznosti, človekove pravice ali ustavno varovane manjšine.

Beneška komisija v revidiranem Kodeksu dobre prakse o referendumih posebej opozarja, da referendumi ne smejo služiti obidu ustavnih varovalk in običajnega sistema zavor in ravnovesij. Referendumi morajo biti umeščeni v okvir predstavniške demokracije, ne pa uporabljeni kot sredstvo za zaobid parlamenta ali za koncentracijo oblasti.

Primerjalni nauk je zato dvojen.

Prvič, omejitve referenduma niso same po sebi nedemokratične. Demokratična država ni samo država večine, ampak tudi država ustave, človekovih pravic, pravne varnosti in institucionalne odgovornosti.

Drugič, prepoved referenduma ne sme pomeniti političnega bianco čeka. Če ljudstvo o določenem zakonu ne sme odločati neposredno, morajo biti toliko močnejši drugi mehanizmi: kakovostna obrazložitev zakona, transparentna analiza učinkov, javna razprava, ustavnosodna presoja, parlamentarna odgovornost in možnost politične sankcije na volitvah.

Teza drugega poglavja: Slovenija ni posebnost, ker omejuje referendum. Posebnost nastane šele, če se prepoved referenduma uporablja kot nadomestek za resno zakonodajno metodologijo.

 

III. Ali se prepoved nanaša samo na materialne določbe ali tudi na postopkovne določbe?

To je eno najpomembnejših vprašanj.

Druga alineja drugega odstavka 90. člena govori o »zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna«. Besedilo ne govori samo o posamezni materialni davčni stopnji, davčni osnovi ali davčni oprostitvi. Govori o zakonih.

Zato je treba razlikovati med tremi položaji.

1. Zakon je po svoji bistveni vsebini davčni zakon

Če zakon ureja davke, carine ali druge obvezne dajatve, je referendum praviloma nedopusten. To velja tudi, če zakon vsebuje postopkovne določbe, ki so funkcionalno povezane z davčnim sistemom: odmera, pobiranje, nadzor, izvršba, roki, obresti, poročanje, evidence.

V takem primeru postopkovna določba ni izven davčnega zakona. Je del mehanizma, s katerim država zagotavlja javnofinančne prihodke.

2. Zakon vsebuje samo obrobno davčno določbo

Drugačen problem nastane, če zakon ni zares davčni zakon, ampak vsebuje posamezno davčno ali javnofinančno določbo, ki je dodana obrobno ali celo instrumentalno. Takrat bi bilo ustavno nevarno, če bi zakonodajalec z majhno davčno določbo celoten zakon umetno izvzel iz referenduma.

Tu mora veljati test prevladujoče vsebine: kaj je resnični predmet zakona? Ali je davčna določba bistvena? Ali je funkcionalno nujna? Ali gre za zakonodajno tehniko, s katero se skuša preprečiti referendum?

3. Zakon je formalno davčni, vendar vsebuje ustavno sporne posege v pravice

Tretji položaj je najtežji. Kaj če davčni zakon vsebuje določbo, ki domnevno krši enakost pred zakonom, načelo sorazmernosti, pravico do zasebne lastnine, pravico do pravnega sredstva ali načelo zaupanja v pravo?

Tu je odgovor jasen: prepoved referenduma ne pomeni, da je zakon ustaven.

Pomeni samo, da ljudstvo o njem ne more odločati na naknadnem zakonodajnem referendumu. Ustavnost zakona pa ostaja odprto vprašanje za Ustavno sodišče. Referendumska nedopustnost in materialna ustavnost sta dve različni vprašanji.

Zato je treba v članku zapisati ostro tezo:

90. člen Ustave lahko prepreči referendum. Ne more pa legalizirati protiustavnosti.

 

IV. Kaj če materialna določba krši Ustavo?

Če materialna določba krši Ustavo, to ni več referendumsko vprašanje, ampak vprašanje ustavnosodne kontrole.

To pomeni:

1. Državni zbor lahko sprejme zakon, o katerem referendum ni dopusten.
2. Predlagatelji referenduma lahko izpodbijajo sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma.
3. Ko zakon začne veljati, se lahko njegova vsebinska ustavnost presoja v postopku pred Ustavnim sodiščem.
4. Če gre za davčno področje, se ustavnopravni problemi pogosto pokažejo šele v konkretnih postopkih: pri odmeri, nadzoru, izvršbi, globah, obrestih ali vračilu dajatev.

To je bistveno za davčno področje. Pri davkih ljudstvo pogosto ne sme odločati na referendumu prav zato, ker mora država zagotoviti stabilnost javnih financ. Toda davki niso izvzeti iz Ustave. Davčni zakon mora še vedno spoštovati 2. člen Ustave, načelo enakosti iz 14. člena, enako varstvo pravic iz 22. člena, pravico do pravnega sredstva iz 25. člena in ustavnopravno varstvo lastnine.

Zato je nevarno, če politika prepoved referenduma razume kot dovoljenje za slab zakon.

Pravilna razlaga je obratna: kjer ni referenduma, mora biti zakonodajni postopek boljši, ne slabši.

 

V. Kdo ima torej oblast, če ljudstvo ne sme odločati?

To je osrednje politično in ustavnopravno vprašanje članka.

Po 3. členu Ustave ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti. To pomeni, da referendum ni edina oblika ljudske oblasti. Je ena od njenih oblik.

Kadar referendum ni dopusten, oblast ne preide na vlado, ministrstvo ali koalicijo. Oblast ostane ustavno vezana.

V takem primeru odločajo:

• Državni zbor kot predstavniško telo,
• Vlada kot predlagatelj in izvrševalec politike,
• Ustavno sodišče kot varuh ustavnosti,
• redna sodišča v konkretnih postopkih,
• javnost, stroka, mediji in civilna družba kot nadzorni korektiv,
• volivci na naslednjih volitvah.

Zato vprašanje ni, ali ima oblast ljudstvo ali institucije. Pravilno vprašanje je:

Ali institucije oblast, ki jim jo je ljudstvo začasno zaupalo, izvršujejo ustavno, pregledno, strokovno in odgovorno?

Če je odgovor ne, potem prepoved referenduma postane nevarna. Ne zato, ker bi bila sama po sebi protiustavna, ampak zato, ker odpovejo nadomestni varovalni mehanizmi.

 

VI. Sklep: kako naprej?

90. člen Ustave RS ni proti-ljudska določba. Njegov namen ni odvzeti oblast ljudstvu. Namen je preprečiti, da bi se z referendumom blokirale funkcije države, mednarodne obveznosti, javne finance ali odprava protiustavnosti.

Toda iz tega ne sledi, da lahko zakonodajalec na izključenih področjih sprejema zakone brez resne analize, brez primerjalnopravne presoje, brez ocene učinkov in brez odgovora na vprašanje ustavne enakosti.

Ravno obratno.

Kjer je referendum prepovedan, mora biti zakonodajna odgovornost večja. Če ljudstvo ne more odločati naknadno, mora imeti možnost odločati posredno: prek kakovostne javne razprave, dostopa do podatkov, strokovnih analiz, ustavnosodne kontrole in politične odgovornosti.

Zato bi moralo pravilo za prihodnje zakonodajne postopke zveneti tako:

Prepoved referenduma po 90. členu Ustave ne sme biti bližnjica mimo ljudstva, ampak obveznost države, da zakon pripravi bolje, bolj pregledno in bolj ustavno.

Ali še ostreje:

Če ljudstvo ne sme odločati na referendumu, potem mora oblast ljudstvu vsaj dokazati, da zna odločati po Ustavi.

To je jedro ustavne demokracije. Ne vlada večine brez omejitev. Ne vladavina sodišč brez demokracije. In ne vladavina ministrstev brez odgovornosti. Temveč sistem, v katerem ljudstvo ostaja nosilec oblasti, institucije pa so samo začasni izvrševalci javnega pooblastila – pod Ustavo, pred javnostjo in z odgovornostjo za posledice svojih odločitev.

VII. In…kako naprej?

Razprava o 90. členu Ustave se zato ne sme končati pri ugotovitvi, da je referendum o določenem zakonu dopusten ali nedopusten. To je šele prvo ustavnopravno sito.

Če gre za zakon o davkih, carinah ali drugih obveznih javnih dajatvah, je lahko naknadni zakonodajni referendum po Ustavi izključen. Toda s tem se ustavnopravna razprava ne konča. Prav nasprotno: šele takrat se začne njeno najpomembnejše vprašanje.

Kadar ljudstvo ne sme odločati neposredno, mora država dokazati, da odločanje predstavniških organov ostaja znotraj meja Ustave. Prepoved referenduma zato ne pomeni, da je zakonodajalec prost strožje ustavne presoje. Pomeni, da mora biti njegova odgovornost večja, obrazložitev natančnejša, analiza učinkov popolnejša, varstvo človekovih pravic pa učinkovitejše.

To je posebej pomembno pri socialni oziroma razvojni kapici. Če gre za ukrep, ki bi po javno objavljenih podatkih finančno koristil približno 13.750 najbolje plačanim zaposlenim, hkrati pa bi zmanjšal prihodke sistemov socialne varnosti, vprašanje ni več samo referendumsko.

Takrat se odpre drugo, bistveno zahtevnejše vprašanje:

Ali je ukrep, ki razbremeni ozko skupino najvišje plačanih zaposlenih, hkrati pa posega v vire zdravstvene in pokojninske blagajne, skladen z načelom enakosti, socialne države, solidarnosti ter pravicama do socialne varnosti in zdravstvenega varstva?

Zato mora biti naslednji korak jasen. Če 90. člen Ustave zapre vrata referendumu, jih ne sme zapreti tudi ustavnosodni presoji. Ustavno sodišče mora v takem primeru opraviti materialni ustavnopravni test: ne test politične primernosti ukrepa, temveč test, ali zakon spoštuje človekove pravice in temeljna ustavna načela.

 

VIII. Ustavnopravni test kršitve človekovih pravic pri socialni kapici

Če zakon uvede socialno oziroma razvojno kapico pri plačah nad 7.500 EUR bruto mesečno in s tem razbremeni približno 13.750 najbolje plačanih zaposlenih, vprašanje ni več samo, ali je referendum dopusten. Ključno vprašanje postane:

Ali takšna zakonska ureditev krši ustavno varovane pravice in načela tistih, ki koristi ukrepa ne prejmejo, vendar bodo posledice ukrepa lahko nosili prek slabše financiranega zdravstvenega in pokojninskega sistema?

To je materialno ustavnopravno vprašanje. Tu 90. člen Ustave ne more več služiti kot ščit za zakonodajalca. Prepoved referenduma ne pomeni, da zakonodajalec lahko sprejme ukrep, ki arbitrarno razbremeni ozko skupino zavezancev in hkrati oslabi javne sisteme, od katerih je odvisna večina prebivalstva.

Ustavno sodišče bi moralo zato izvesti večstopenjski test.

 

1. Prvi test: ali zakon povzroča neenako obravnavo primerljivih položajev?

Izhodišče je 14. člen Ustave, ki zagotavlja enakost pred zakonom.

Socialna kapica ustvarja razlikovanje med najmanj tremi skupinami zaposlenih:

1. zaposlenimi z nizkimi in srednjimi plačami, ki prispevke plačujejo od celotne plače;
2. zaposlenimi z visokimi plačami do praga 7.500 EUR bruto, ki prav tako plačujejo prispevke od celotne plače;
3. zaposlenimi nad pragom 7.500 EUR bruto, ki od dela plače nad tem pragom prispevkov več ne plačujejo.

Vprašanje ni, ali sme zakonodajalec razlikovati. Seveda sme. Vprašanje je, ali ima za takšno razlikovanje razumen, stvaren in ustavno dopusten razlog.

Če država določi, da mora oseba s 2.000 EUR bruto plače plačevati prispevke od celotne plače, oseba z 10.000 EUR bruto plače pa od dela plače nad 7.500 EUR prispevkov več ne plačuje, mora zakonodajalec pojasniti, zakaj je takšno razlikovanje skladno z načelom enakosti.

Golo sklicevanje na »konkurenčnost« ne zadošča. Ustavno sodišče bi moralo zahtevati dokazno utemeljitev:

• koliko oseb bo zaradi ukrepa ostalo v Sloveniji,
• koliko novih visoko plačanih delovnih mest bo ustvarjenih,
• kakšen bo neto učinek za javne finance,
• zakaj enakega cilja ni mogoče doseči z manj neenakim ukrepom,
• zakaj se razbremenjuje ravno najvišje plače, ne pa tudi nižjih in srednjih plač.

Če teh dokazov ni, obstaja resno tveganje, da gre za arbitrarno privilegiranje ozke skupine zavezancev.

 

2. Drugi test: ali ukrep posega v načelo socialne države?

Slovenija je po 2. členu Ustave pravna in socialna država. To ni politična dekoracija. To je ustavna norma.

Prispevki za socialno varnost financirajo pravice, ki so neposredno povezane s človekovim dostojanstvom: zdravstveno varstvo, pokojninsko varnost, invalidsko varstvo, starševsko varstvo in druge oblike socialne varnosti.

Če zakon zniža prihodke zdravstvene in pokojninske blagajne, mora Ustavno sodišče preveriti:

• ali se s tem zmanjšuje dejanska dostopnost zdravstvenih storitev;
• ali se povečuje pritisk na pokojninsko blagajno;
• ali se breme izpada prenaša na druge zavarovance;
• ali se izpad pokriva iz državnega proračuna;
• ali to pomeni, da bodo razbremenitev najvišjih plač posredno financirali vsi davkoplačevalci;
• ali ukrep ogroža dolgoročno vzdržnost socialnih pravic.

Pri tem ne gre samo za finančno vprašanje. Gre za vprašanje, ali država še ravna kot socialna država, če najprej razbremeni najvišje plače, nato pa morebitni izpad pokriva iz splošnih virov ali z omejevanjem pravic.

Ustavno vprašanje se zato glasi:

Ali sme država zmanjšati prispevno obveznost približno 13.750 najbolje plačanih zaposlenih, če s tem posredno oslabi vire za pravice, ki jih Ustava zagotavlja vsem?

Če odgovor zakonodajalca ni jasen, preverljiv in finančno utemeljen, ukrep pade na testu socialne države.

 

3. Tretji test: ali ukrep posega v pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave?

50.člen Ustave zagotavlja državljanom pravico do socialne varnosti pod pogoji, določenimi z zakonom. Ta pravica ni absolutna, vendar državi nalaga, da sistem socialne varnosti ureja razumno, solidarno in vzdržno.

Socialna kapica lahko postane ustavno sporna, če povzroči takšen izpad prihodkov, da se posredno poslabša financiranje pravic iz socialnih zavarovanj.

Tu ni treba dokazati, da se bo že naslednji dan konkretni zavarovanki znižala pokojnina ali da bo konkretni pacient ostal brez zdravljenja. Dovolj je, da zakonodajalec brez prepričljive analize poseže v sistemske vire financiranja pravic iz socialne varnosti.

Zato mora Ustavno sodišče vprašati:

• ali je zakonodajalec ocenil dolgoročne posledice za pokojninsko blagajno;
• ali je ocenil posledice za zdravstveno blagajno;
• ali je pojasnil nadomestni vir financiranja;
• ali je dokazal, da raven socialne varnosti zaradi ukrepa ne bo prizadeta;
• ali je ukrep časovno omejen ali trajen;
• ali ima zakon vgrajene varovalke, če se izpad prihodkov izkaže za večji od pričakovanega.

Če zakonodajalec tega ne stori, ukrep ne posega le v prispevni sistem, temveč potencialno tudi v ustavno varovano pravico do socialne varnosti.

 

4. Četrti test: ali ukrep posega v pravico do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave?

51.člen Ustave zagotavlja pravico do zdravstvenega varstva. Sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja je eden ključnih mehanizmov za uresničevanje te pravice.

Če socialna kapica zmanjša prihodke zdravstvene blagajne, mora Ustavno sodišče preveriti, ali takšen ukrep vpliva na dejansko dostopnost zdravstvenih storitev.

To vprašanje je posebej občutljivo v sistemu, kjer so čakalne dobe že ena največjih praktičnih omejitev pravice do zdravstvenega varstva. Če država hkrati ugotavlja, da zdravstveni sistem potrebuje dodatna sredstva, nato pa sprejme ukrep, ki del prispevne osnove izloči iz financiranja zdravstva, nastane resno ustavno vprašanje.

Ustavni test bi moral biti naslednji:

Ali je zakonodajalec dokazal, da uvedba socialne kapice ne bo poslabšala dejanskega dostopa prebivalstva do zdravstvenih storitev?

Če dokazila ni, bi moral ukrep pasti vsaj na testu zadostne zakonodajne obrazložitve. Pri pravici do zdravstvenega varstva namreč ni dovolj, da zakonodajalec zatrdi, da bo sistem »nekako« financiran. Pokazati mora, kako.

 

5. Peti test: ali ukrep pomeni nedopusten poseg v načelo solidarnosti?

Načelo solidarnosti ni vedno izrecno zapisano kot samostojna človekova pravica, vendar izhaja iz načela socialne države, pravice do socialne varnosti in narave obveznih socialnih zavarovanj.

Prispevki za socialno varnost niso zgolj individualna cena za individualno storitev. So tudi izraz medgeneracijske in dohodkovne solidarnosti.

Socialna kapica to logiko spremeni. Sporoča, da se solidarnost pri določeni višini plače konča.

To samo po sebi še ni nujno protiustavno. Mnoge države poznajo zgornje meje za določene prispevke. Vendar mora biti takšna ureditev sistemsko utemeljena. Ni dovolj, da država reče: »Tako bomo pomagali najbolje plačanim kadrom.«

Ustavno sodišče mora preveriti:

• ali je kapica skladna s celotno arhitekturo socialnih zavarovanj;
• ali so pravice iz zavarovanja tudi omejene navzgor;
• ali obstaja povezava med višino prispevkov in višino pravic;
• ali se kapica nanaša na vse prispevke ali samo na nekatere;
• ali se s tem ruši solidarnostni značaj zdravstvenega zavarovanja;
• ali zakonodajalec uvaja kapico selektivno, brez sistemske prenove.

Če država omeji prispevke, ne da bi hkrati sistemsko pojasnila razmerje med prispevki, pravicami in solidarnostjo, gre za ustavno tvegan ukrep.

 

6. Šesti test: strogi test sorazmernosti

Ker ukrep potencialno posega v enakost pred zakonom, socialno državo, socialno varnost in zdravstveno varstvo, mora Ustavno sodišče uporabiti test sorazmernosti.

Ta test ima štiri korake.

a) Legitimen cilj

Zakonodajalec mora najprej dokazati legitimen cilj.

Možni cilji so:

• zadržanje visoko kvalificiranih kadrov v Sloveniji;
• povečanje konkurenčnosti slovenskega gospodarstva;
• privabljanje strokovnjakov iz tujine;
• zmanjšanje stroškov dela pri najvišjih plačah;
• spodbujanje razvojnih dejavnosti.

Ti cilji so lahko legitimni. Vendar morajo biti konkretizirani. Ni dovolj, da zakonodajalec uporabi besedo »razvoj«.

b) Primernost ukrepa

Nato mora zakonodajalec dokazati, da socialna kapica dejansko prispeva k navedenemu cilju.

Vprašanja:

• ali obstajajo podatki, da visoko plačani kadri zapuščajo Slovenijo prav zaradi prispevkov;
• ali je prag 7.500 EUR povezan s tem problemom;
• ali bo ukrep res povečal konkurenčnost;
• ali bo korist ostala pri zaposlenih ali pri delodajalcih;
• ali obstaja izračun pričakovanega učinka.

Če primernost ni dokazana, ukrep pade že na tej stopnji.

c) Nujnost ukrepa

Tudi če je cilj legitimen in ukrep primeren, mora biti ukrep nujen.

To pomeni: ali bi zakonodajalec lahko isti cilj dosegel z milejšim posegom v socialne blagajne in načelo enakosti?

Možne alternative:

• ciljne olajšave za raziskave in razvoj;
• davčne spodbude za deficitarne poklice;
• znižanje obremenitve srednjega razreda;
• reforma dohodninske lestvice;
• časovno omejeni ukrepi za povratnike ali tuje strokovnjake;
• kapica samo za del prispevkov, kjer so tudi pravice omejene;
• postopna uvedba z varovalkami.

Če obstajajo milejši ukrepi, ki manj posegajo v solidarnostni sistem, splošna socialna kapica za najvišje plače ni nujna.

d) Sorazmernost v ožjem smislu

Na koncu mora Ustavno sodišče tehtati med koristjo in škodo.

Na eni strani je korist približno 13.750 najbolje plačanih zaposlenih oziroma njihovih delodajalcev.

Na drugi strani so:

• izpad prihodkov zdravstvene blagajne;
• izpad prihodkov pokojninske blagajne;
• zmanjšanje solidarnosti;
• možnost prenosa bremena na druge zavezance;
• poslabšanje enakosti v prispevnem sistemu;
• tveganje zmanjšanja javnih storitev;
• zmanjšanje zaupanja v socialno državo.

Vprašanje je zato:

Ali je ustavno dopustno, da država zaradi koristi zelo ozke skupine zaposlenih oslabi financiranje sistemov, ki zagotavljajo socialno in zdravstveno varnost vsem?

Če zakonodajalec tega tehtanja ni opravil, ga mora opraviti Ustavno sodišče.

 

7. Sedmi test: test zakonodajne razumnosti in dokaznega bremena države

Pri takšnem ukrepu dokazno breme ne more biti na državljanih, sindikatih ali opoziciji. Dokazno breme mora biti na državi.

Država mora dokazati:

• zakaj je ukrep potreben;
• zakaj je prag določen pri 7.500 EUR;
• zakaj so upravičenci prav najvišje plačani zaposleni;
• kakšen je pričakovani izpad;
• kdo bo izpad pokril;
• zakaj ukrep ne bo prizadel zdravstvenega in pokojninskega sistema;
• zakaj ni izbrala milejšega ukrepa;
• zakaj ukrep ni privilegij.

Če teh odgovorov ni, ne gre za ustavno utemeljen zakon, temveč za zakonodajno domnevo, da je vsak ukrep, ki se imenuje »razvojni«, že zato ustavno dopusten.

Takšna domneva v ustavni državi ne more veljati.

8. Sklep podpoglavja

Pri socialni kapici Ustavno sodišče ne sme ostati pri vprašanju, ali je referendum dopusten. Če zakon začne veljati oziroma če se sproži presoja njegove materialne ustavnosti, mora sodišče opraviti polni ustavnopravni test človekovih pravic.

Ta test mora zajeti:

• enakost pred zakonom,
• socialno državo,
• pravico do socialne varnosti,
• pravico do zdravstvenega varstva,
• načelo solidarnosti,
• sorazmernost,
• dokazno breme države.

Jedro presoje je preprosto:

Socialna kapica ni protiustavna zato, ker koristi najbolje plačanim. Protiustavna lahko postane takrat, ko korist ozke skupine nastane na račun enakosti, solidarnosti, socialne varnosti in zdravstvenega varstva vseh drugih.

 

IX. Besedilo predlagane spremembe ZPSV in sklep članka

Predlagana ureditev socialne oziroma razvojne kapice je v zakonodajnem besedilu zapisana zelo kratko, vendar ima lahko zelo velike ustavnopravne, javnofinančne in socialne posledice.

Besedilo predlagane spremembe se glasi:

3. ZAKON O PRISPEVKIH ZA SOCIALNO VARNOST 14. člen

V Zakonu o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 5/96, 18/96 – ZDavP, 34/96, 87/97 – ZDavP-A, 3/98, 7/98 – odl. US, 106/99 – ZPIZ-1, 81/00, 97/01 – ZSDP, 97/01, 62/10 – odl. US, 40/12 – ZUJF, 96/12 – ZPIZ-2, 91/13 – ZZVZZ-M, 99/13 – ZSVarPre-C in 26/14 – ZSDP-1) se za 6. členom doda nov 6.a člen, ki se glasi:

»6.a člen

Najvišja osnova za obračunavanje in plačevanje prispevkov za socialno varnost za vse zavezance in za vse prispevke po tem zakonu mesečno znaša 7.500 eurov.

Če osnova za obračunavanje in plačevanje prispevkov presega znesek iz prejšnjega odstavka, se prispevki obračunajo in plačajo od zneska 7.500 eurov.«

To besedilo potrjuje bistveno tezo članka: ne gre za obrobno, tehnično ali zgolj plačno določbo. Gre za neposredno spremembo najvišje osnove za obračunavanje in plačevanje prispevkov za socialno varnost. Zakon torej izrecno določa, do katere višine se plačujejo obvezni prispevki in od katere višine naprej se ne plačujejo več.

Zato je takšna določba po svoji pravni naravi določba o obveznih javnih dajatvah. To pomeni, da je zakon, ki takšno določbo vsebuje kot bistveni del svoje ureditve, praviloma zajet v prepoved naknadnega zakonodajnega referenduma po drugem odstavku 90. člena Ustave RS.

Toda to je samo prvi odgovor. In ni najpomembnejši.

Najpomembnejše vprašanje je, kaj sledi potem.

Če ljudstvo o takem zakonu ne sme odločati na referendumu, to ne pomeni, da zakonodajalec dobi proste roke. Pomeni ravno nasprotno. Pomeni, da mora država toliko bolj prepričljivo dokazati, da je ukrep ustavno dopusten, stvarno utemeljen, sorazmeren, socialno vzdržen in skladen z načelom enakosti pred zakonom.

Socialna kapica pri 7.500 EUR mesečne osnove ni nevtralen ukrep. Po javno objavljenih podatkih bi finančno koristila približno 13.750 najbolje plačanim zaposlenim. Hkrati pa bi zmanjšala vire za sisteme, ki financirajo pokojninsko, zdravstveno in drugo socialno varnost. Zato je ustavnopravno vprašanje ostro: ali sme država razbremeniti ozko skupino najvišje plačanih oseb, če s tem poseže v prispevne vire sistemov, od katerih je odvisna večina prebivalstva?

Odgovor ne more biti politični slogan. Ne zadošča beseda »razvoj«. Ne zadošča sklicevanje na konkurenčnost. Ne zadošča splošna trditev, da želimo zadržati kadre v Sloveniji.

Zakonodajalec mora pokazati:

• zakaj je meja določena prav pri 7.500 EUR;
• zakaj se razbremenjuje prav najvišje plače;
• kakšen bo dejanski izpad v pokojninski in zdravstveni blagajni;
• kdo bo ta izpad pokril;
• ali se bo breme preneslo na druge zavezance;
• ali se bodo zaradi izpada zmanjšale pravice ali povečalo proračunsko financiranje;
• zakaj cilja ni mogoče doseči z milejšim, bolj ciljnim in bolj enakopravnim ukrepom.

Če teh odgovorov ni, socialna kapica ni reforma. Je javnofinančni privilegij, zapisan v jeziku razvojne politike.

Sklep članka

90.člen Ustave RS ne ukinja ljudske oblasti. Določa pa meje naknadnega zakonodajnega referenduma. Na nekaterih področjih — med drugim pri davkih, carinah in drugih obveznih javnih dajatvah — ljudstvo ne more odločati neposredno z referendumom, ker mora država zagotavljati stabilnost javnih financ, izvrševanje proračuna in delovanje javnih sistemov.

Toda prav zato 90. člen Ustave ne sme postati bližnjica mimo ljudstva.

Prepoved referenduma ni dovoljenje za slab zakon. Ni ustavna imuniteta za politične dogovore. Ni procesni trik, s katerim se iz javne razprave umaknejo najtežja vprašanja pravičnosti, enakosti in socialne države.

Če referendum ni dopusten, mora biti zakonodajni postopek boljši, ne slabši. Analize morajo biti natančnejše. Utemeljitve morajo biti strožje. Javna razprava mora biti resnejša. Ustavnosodna presoja mora biti učinkovitejša.

Pri socialni kapici se zato pokaže celoten problem 90. člena Ustave v praksi. Formalno gre lahko za zakon o obveznih javnih dajatvah, o katerem referendum ni dopusten. Materialno pa gre lahko za ukrep, ki odpira resna vprašanja enakosti pred zakonom, socialne države, solidarnosti, pravice do socialne varnosti in pravice do zdravstvenega varstva.

Zato je treba jasno ločiti dve stvari.

Prvič: referendum o socialni kapici je lahko ustavno nedopusten.

Drugič: socialna kapica je lahko kljub temu materialno protiustavna.

To ni protislovje. To je bistvo ustavne demokracije. Ustava lahko na eni strani omeji neposredno odločanje ljudstva, na drugi strani pa mora prav zato toliko strožje omejiti oblast.

V pravni državi ni dovolj, da ima zakon večino v Državnem zboru. Ni dovolj, da ga vlada poimenuje razvojni. Ni dovolj, da je referendum prepovedan. Zakon mora prestati ustavni test.

Če država želi znižati prispevno obremenitev najvišjih plač, mora dokazati, da s tem ne ruši enakosti, solidarnosti in financiranja socialnih pravic. Če tega ne dokaže, potem 90. člen Ustave ne varuje ustavne demokracije, ampak postane orodje za izključitev ljudstva iz odločanja o ukrepih, katerih posledice bo nosilo prav ljudstvo.

Zato bi moral biti sklep celotne razprave jasen:

90.člen Ustave lahko prepreči referendum o davkih, prispevkih in drugih obveznih javnih dajatvah. Ne more pa preprečiti ustavnega vprašanja, ali je zakon pravičen, sorazmeren in skladen s človekovimi pravicami.

Če ljudstvo o socialni kapici ne sme odločati na referendumu, potem mora Ustavno sodišče toliko bolj strogo preveriti, ali je zakonodajalec odločal v imenu ljudstva — ali proti njemu. In prav tu je odgovor na vprašanje, kdo ima v Sloveniji oblast.

Oblast ima ljudstvo. Tudi takrat, ko ne odloča na referendumu. Toda takrat mora oblast ljudstva varovati Ustava.

Glavni, skoraj edini javno slišani argument pripravljavcev zakona je bil, da »Slovencev ne sme poganjati zavist«. Načeloma to drži. Zavist ni dobra podlaga za davčno politiko. Toda tudi lakomnost ni ustavno načelo. Če država z zakonom dodatno finančno razbremeni približno 13.750 najbolje plačanih zaposlenih, mora za to ponuditi več kot moralni očitek preostali večini prebivalstva. Dodatni evri na vrhu dohodkovne lestvice nikomur ne bodo podaljšali ne dostojanstva ne življenja. Dostojanstvo in življenje pa lahko zelo konkretno skrajšajo predolge čakalne vrste, podfinancirano zdravstvo, nevzdržna pokojninska blagajna in občutek, da se solidarnost v tej državi konča natanko tam, kjer se začne privilegij.

Ob tem ne smemo spregledati še nečesa: Slovenija ni uspešna zato, ker bi bila družba skrajnosti. Po podatkih Eurostata so prebivalci Slovenije pri življenjskem zadovoljstvu nad povprečjem EU; v letu 2024 je Slovenija z oceno 7,7 od 10 sodila med najvišje uvrščene države članice, nad povprečjem EU, ki je znašalo 7,2[1]. Razlog za to ni samo višina plač na vrhu, temveč tudi razmeroma nizka dohodkovna razslojenost, socialna povezanost in dejstvo, da se sredina družbe še ni povsem zlomila. Slovenija ima po primerjalnih podatkih eno najnižjih dohodkovnih neenakosti v Evropi; celo nedavna raziskava o vplivu neenakosti na smrtnost zaradi vročine in mraza Slovenijo izpostavlja kot najbolj enako evropsko regijo po Ginijevem kazalniku[2]. To bi morala biti vrednota, ne napaka sistema. Še posebej za tiste, ki se politično ali vrednostno sklicujejo na krščansko socialno misel, solidarnost in skupno dobro.

To seveda ne pomeni, da je socialna kapica sama po sebi prepovedana ali nujno protiustavna. Mogoče bi jo bilo v nekem trenutku celo smiselno uvesti. Toda ne kot prvi ukrep in ne kot darilo na vrhu dohodkovne lestvice. Socialna kapica bi bila ustavno in politično prepričljivejša šele takrat, ko bi Vlada in Državni zbor hkrati dokazala, da se zaradi nje ne bodo poslabšali zdravstveni, pokojninski in drugi sistemi socialne varnosti; da se bo zmanjšala korupcija; da se bo zajezila siva ekonomija; da se bo odpravilo neracionalno trošenje javnega denarja; in da bo davčni sistem kot celota postal bolj pravičen. V nasprotnem primeru ne gre za reformo, ampak za selektivno razbremenitev tistih, ki so že danes na vrhu.

Pri tem je posebej pomenljivo, da se slovenska politika z veliko lahkoto pogovarja o razbremenitvi najvišjih plač, bistveno težje pa o pravični obdavčitvi velikega premoženja in dedovanja. V Južni Koreji so dediči družine Samsung po smrti Lee Kun-heeja plačali približno 12 bilijonov vonov oziroma okoli 8 milijard USD davka na dediščino; korejska najvišja stopnja davka na dediščine znaša 50 %, pri delnicah v družinsko nadzorovanih družbah pa so ob določenih pribitkih efektivne obremenitve lahko še višje[3]. V Sloveniji pa so dediči prvega dednega reda — otroci in zakonec — pri dedovanju oproščeni davka, kar pomeni, da se lahko največje premoženje v najbližji družini prenese brez davka na dediščino.

Očitno slovenska politika še vedno molče sprejema tezo, da je bila prvotna akumulacija kapitala po devetdesetih letih dovolj pravična, da jo je treba zdaj samo še varovati in dedovati. Toda če država razbremenjuje najvišje plače, hkrati pa ne odpre vprašanja velikega premoženja, dedovanja, sive ekonomije, korupcije in neučinkovite porabe, potem ne gradi razvojne države. Gradi dedno elito. In to ne na podlagi ustvarjalnosti, dela in odgovornosti, temveč na podlagi politične odločitve, da se solidarnost zahteva predvsem od sredine, privilegiji pa se najlažje ohranijo na vrhu.